초판발행 2026. 6. 30

서문

오늘날의 국정 운영은 고도의 전문성을 요구하는 행정의 영역인 동 시에, 끊임없는 이해관계의 조정이 이루어지는 정치의 영역이다. 부처 의 수장인 장관이라는 직위는 이 두 영역이 교차하는 접점으로, 그 곁 에서 장관의 정무적 판단을 돕고 정책의 동력을 확보하는 존재가 장관 정책보좌관이다. 장관정책보좌관은 어느 날 갑자기 등장한 새로운 자 리가 아니다. 우리나라에서는 과거에 정무장관 혹은 정무차관 제도를 통해 정치와 행정을 연결하려는 시도가 존재하였다. 정치적 리더십과 관료제 사이를 매개하는 기능에 대한 요구는 오래전부터 있었음을 보 여준다.

공직사회에서 논의되는 공직의 정치화 현상 역시 이러한 맥락과 무 관하지 않다. 공직의 정치화는 단순히 정치적 임명직의 확대를 넘어 정책결정 과정에서 정치적 판단과 민주적 책임성이 보다 적극적으로 작동하는 구조적 변화를 뜻한다. 직업공무원은 전문성과 지속성을 통 해 국가 운영의 안정성을 뒷받침하고, 정무직 공무원은 민주적 정당성 과 정치적 책임성을 구현한다. 두 영역은 서로 다른 원리에 기반하고 있지만, 실제 정책 현장에서는 끊임없이 만나고 조정되며 때로는 긴장 관계를 형성한다. 장관정책보좌관은 바로 그 관계의 중심에 위치한다. 행정의 전문성과 정치의 책임성을 어떻게 조화시킬 것인가라는 질문 이 이 제도에 집중되는 이유다.

이 책은 이런 문제의식에서 출발하였다. 먼저 정치와 행정의 관계, 공직 분류체계를 이론적으로 검토하고, 공직의 정치화에 관한 다양한 논의를 통해 장관정책보좌관 제도의 구조적 의미를 파악하였다. 이어 제도의 실제 모습을 입체적으로 파악하기 위해 전직 장관정책보좌관과 고위 직업공무원을 대상으로 심층면담을 실시하였다. 공식 규정만 으로는 드러나지 않는 현실의 고민, 역할 갈등, 관료조직과의 관계 설 정 방식, 정책과정에서의 영향력 등을 분석함으로써 제도의 실체에 다 가가고자 하였다. 이어서 영국과 미국 등 주요 국가들의 장관 보좌체 계를 비교 ? 분석하였다. 이를 통해 각국의 정치체제와 행정문화에 따 라 보좌체계가 어떻게 설계 ? 운영되는지를 살펴보고, 한국적 맥락에서 어떤 시사점을 도출할 수 있는지를 검토하였다. 해외 사례를 단순한 모범 답안이 아니라, 우리 제도를 비추어 보는 거울로 활용하였다.

분석 결과 한국의 장관정책보좌관은 단일한 모습으로 설명되기 어 렵다는 점을 확인할 수 있었다. 정책 전문성을 중심으로 기능하는 유 형, 정치적 조정 역할을 중시하는 유형, 장관의 정책 의지를 강하게 조 직에 관철하는 유형 등 다양한 형태가 존재하며, 각 유형은 정책과정 과 조직 운영에 서로 다른 영향을 미치고 있었다. 이 책은 이러한 분석 을 토대로 한국형 장관정책보좌관의 유형을 제시하였다.

나아가 장관정책보좌관 제도의 발전 방향도 함께 고민하였다. 정치 적 책임성과 행정적 전문성이 상호 보완적으로 작동하기 위해서는 역 할과 권한의 명확화, 직업공무원과의 신뢰 구축, 정책 역량 강화, 합리 적이고 실질적인 성과평가체계의 작동이 필요하다. 장관정책보좌관 제도는 정치적 통제의 수단이 아니라 정책 역량을 제도적으로 강화하 는 장치로 자리매김할 때 그 의미를 온전히 발휘할 수 있다.

저자들은 이 책이 이론서이면서 동시에 현실을 반영한 실천적 연구 서가 되기를 희망한다. 정치-행정 관계 연구에 관심을 가진 학계 연구 자에게는 분석의 틀과 경험적 자료를 제공하고, 정책 현장에서 일하는 실무자에게는 자신의 역할을 성찰할 수 있는 나침반이 되기를 바라며, 이론과 실무가 만나는 지점에서 보다 성숙한 논의가 이루어지기를 기 대한다.

개인적으로 이 연구는 오랜 시간 마음속에 품어온 질문에서 시작되 었다. “정치는 어디까지 행정에 개입해야 하는가?”, “행정은 어디까지 정치적 책임을 공유해야 하는가?” 그리고 “그 경계에서 일하는 사람들 은 어떤 역할을 수행하고 있는가?”라는 물음이었다. 정책 현장을 지켜 보며 느낀 것은, 제도는 단순한 구조가 아니라 그 안에서 일하는 사람 들의 선택과 관계, 그리고 상호작용에 의해 구체화된다는 사실이었다. 장관정책보좌관은 바로 행정과 정치의 접점에서 가장 역동적으로 움 직이는 존재였다. 이 책은 그들의 역할을 보다 체계적으로 이해하고, 제도의 방향을 차분히 고민해 보고자 한 결과물이다.

끝으로 바쁜 공직 수행 중에도 기꺼이 시간을 내어 인터뷰에 응해 주신 전직 장관정책보좌관과 고위공직자 여러분께 깊은 감사의 말씀 을 드린다. 익명성을 전제로 한 솔직한 증언과 진지한 성찰이 있었기 에 이 연구는 현실의 온기를 담을 수 있었다. 이 자리를 빌려 다시 한 번 감사의 뜻을 전한다.

정치의 책임성과 행정의 전문성은 서로 대립하는 가치가 아니다. 두 가치가 조화를 이룰 때 민주국가의 정책 역량은 더욱 강화된다. 장 관정책보좌관은 그 조화를 설계하는 자리에서 일하고 있다. 이 책이 그 역할을 이해하고, 한국형 보좌체계의 성숙한 발전을 모색하는 데 작은 디딤돌이 되기를 바란다.

202(년

저자 이근주, 김상숙

저자약력

이근주

이화여자대학교 행정학과 교수로 서울대학교 행정대학원에서 정책학 석사학위 를, 미국 Indiana University, Bloomington에서 행정학 박사학위를 받았으 며 한국행정연구원에서 정책평가센터 소장을 역임하였다. 미국의 Academy of Management에서 최우수 논문상을, 한국인사행정학회에서는 ‘하태권학술상’을 수상하였으며 <Public Administration Review>의 Editorial board member 와 <International Journal of Policy Studies>의 Editor-in-chief 등의 활동 을 하였다.

geunjoo@ewha.ac.kr

김상숙

이화여자대학교에서 행정학 박사학위(논문명: 어떤 ‘다름’이 ‘차이’를 가져오는 가? 공기업 구성원의 다양성에 대한 인식과 조직몰입을 중심으로)를 받고, 서울 대학교 행정대학원 박사후연구원, 한국행정연구원 정부조직디자인센터 수석연 구원으로 근무하였다. 현재 이화여자대학교 정책과학대학원 초빙교수로 조직인 사분야 연구를 주로 하고 있다. 최근 논문으로는 “When Promotions Come Unexpectedly: Promotion Congruence and Women’s Career Goal Transitions in Public Administration”(202(), “포용적 분위기와 공무원의 다차원적 직무성과 간 관계”(202() 등이 있다.

sangsukk070(@gmail.com

차례

제1장 서 론

1. 연구 배경 12

2. 연구 목적 14

3. 책의 구성 15

제2장 이론적 논의

1. 정치와 행정의 관계 18

2. 공무원 임용과 행정 통제 및 대응 20

1) 엽관제와 직업공무원제 20

2) 경력직 공무원 vs 특수경력직 공무원 24

3. 공직의 정치화와 장관정책보좌관 26

1) 공직의 정치화 27

2) 공공서비스 거래 30

3) 소결 33

제3장  장관정책보좌관 제도

1. 제도 현황 38

1) 제도 도입 이전 38

2) 제도 도입 배경 40

3) 제도 변천 및 운영 현황 41

2. 제도 설계 43

1) 개념 정의 43

2) 법적 지위 43

3) 법적 직무 범위 44

3. 제도 특징 46

1) 채용 46

2) 역할 48

제4장  장관정책보좌관 제도의 현실

1. 분석의 필요성 52

2. 분석 대상 및 방법 55

3. 분석 결과 58

1) 선발과 배치 58

2) 조직 적응 및 역할 수행 60

3) 전문성 및 역량 67

4) 환경 요인 70

5) 제도에 대한 인식 72

4. 논의 75

1) 유연성 vs 책임성 75

2) 어공 vs 늘공 78

3) 소결 79

제5장  해외 사례

1. 영국 84

1) 도입 배경 및 현황 84

2) 법적 근거 86

3) 임용 방식 87

4) 역할 및 기능 88

2. 미국 88

1) 도입 배경 및 현황 88

2) 법적 근거 89

3) 임용 방식 90

4) 역할 및 기능 91

3. 캐나다 91

1) 도입 배경 및 현황 91

2) 법적 근거 92

3) 임용 방식 93

4) 역할 및 기능 94

4. 호주 95

1) 도입 배경 및 현황 95

2) 법적 근거 96

3) 임용 방식 97

4) 역할 및 기능 97

5. 비교 분석 및 시사점 98

제6장  장관정책보좌관 제도의 발전 방향

1. 역할 분류 및 유형화의 틀 106

2. 한국형 장관정책보좌관 유형 111

3. 바람직한 제도 운영을 위한 시사점 114

• 참고문헌 119

• 부록

[부록 1] 장관정책보좌관 임명 현황(2025년 하반기 기준) 126

[부록 2] 「정책보좌관의 설치 및 운영에 관한 규정」 전문 128

[부록 3] 「별정직공무원 인사규칙」 130

[부록 4] 영국 특별보좌관 행동강령(Code of Conduct for Special Advisers) 133

[부록 5] 캐나다 장관 예외직원(Ministerial Exempt Staff) 관련 규정 136