초판발행 2026. 6. 30

머리말

모든 국민은 인간으로서 존엄(human dignity)과 가치(human value)를 지닌다. 인간은 그 존재 자체만으로 고유한 가치를 가지며, 인격적으로 존중받아야 할 권리를 가진다. 국가는 이러한 인간의 존엄과 가치를 존중하고 보호할 의무가 있다. 「대한민국헌법」은 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 국가의 책임을 명시하고 있다. 그러나 인간의 존엄과 가치는 생명과 신 체의 안전이 위협받는 상황에서 온전히 보장되기 어렵다. 재난은 인류의 역사 이래 인간이 인간다운 삶을 영위하는 데 필수적인 생명과 신체의 안전을 직접적 으로 위협해 온 존재이다. 재난은 인간의 생명과 신체 나아가 인간으로서의 존 엄성을 침해하는 근본적 위험요인이며, 재난관리는 바로 이러한 인간의 존엄과 가치를 지키기 위한 공적 노력이다.

이러한 맥락에서 국가는 국민을 재난으로부터 보호하여야 한다. 「대한민국

헌법」 제34조 제6항은 “국가는 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호 하기 위하여 노력하여야 한다”라고 규정하고 있다. 이 조항은 국가의 재해예방 과 국민 보호를 선언적으로 규정한 조문이자 국가 존재의 정당성을 재난으로부 터의 보호적 책임에서 찾고 있음을 분명히 한다. 이는 재난관리의 목적론적 당 위성을 형성하는 헌법적 근거이며 재난관리에 있어 정부가 지향해야 할 방향과 역할을 규정하는 근본적 철학이라 할 수 있다.

재난관리론의 궁극적 목적은 인간의 존엄을 실현하고 가치를 고양하는 데 있다. 이에 재난관리론은 단순한 기술적 관리론이나 행정적 절차론이 아니라, 재난관리철학과 재난관리과학이 결합한 학문체계라고 할 수 있다. 인간의 존엄 성을 실현하고자 하는 규범적 · 가치지향적으로서 재난관리철학과 이를 실현하 기 위한 과학적 지식과 방법을 제공하는 재난관리과학은 상호보완적인 관계에 있다. 나아가 이를 위해 재난관리론은 효율성과 형평성이라는 정책적 가치를 동 시에 추구한다. 즉 규범적 이상을 지향하면서도 효과적이고 능률적인 재난관리 수단을 모색하고 실현 가능한 정책과 제도를 탐색하는 것이 재난관리론의 본질 적 존재 이유이다.

그러나 오늘날의 재난관리는 가치와 철학의 빈곤이라는 심각한 문제에 직 면해 있다. 가치와 철학이 결여된 재난관리는 목적을 상실한 도구와 수단에 불 과하며, 방향을 잃은 채 속도만을 높이는 위험한 항해와 다르지 않다. 이러한 재 난관리는 결국 또 다른 재앙과 참사를 반복적으로 초래할 뿐이다. 우리 사회가 수많은 재난을 경험하고 있음에도 불구하고 재난관리실패를 반복하는 이유를 더 이상 조직, 기술, 매뉴얼과 같은 기능적 요소에서만 찾아서는 안 된다.

이제는 재난관리의 존재론적 목적에 주목하여, 그 ‘의미’와 ‘가치’를 먼저 논의하고 정립해야 할 시점이다. 재난관리를 단순한 기술적 · 조직적 문제해결 의 영역으로 한정하는 관점을 넘어, 인간 중심의 가치와 행위가 결합한 복합적 실천영역으로 재인식할 필요가 있다. 특히 재난관리정책을 형성하고 집행하는 정부의 정책은 인간의 존엄성을 학문적 목적구조의 최상위 가치로 지향해야 한 다. 결국 재난관리론이 추구해야 할 근본적 가치이자 최상위 목적은 ‘인간의 존 엄성’이다. 우리가 재난관리의 과정과 내용을 학습하고 연구하는 이유는 헌법상 수호 가치인 인간의 생명과 신체, 재산을 보호하고 사회의 지속 가능한 번영을 도모하기 위함이며, 이는 궁극적으로 인간이 인간으로서 존중받는 삶을 영위하 도록 하기 위한 것이다.

재난관리라는 독자적 학문체계의 정립과 발전을 위해서는 인간의 존엄성을

중심으로 한 명확한 목적체계의 확립이 필수적이다. 이를 위해 재난관리론은 다 학제적 접근을 통해 발전해야 하며, 사회과학, 인문학, 공학, 의학 등 다양한 학 문 분야의 지식과 방법을 융합해야 한다. 또한 이론과 실천의 결합을 통해 재난 관리정책과 전략의 실효성을 높이는 동시에, 인간의 삶의 질과 존엄성을 보호하 고 증진하는 방향으로 나아가야 한다. 재난의 예방, 대비, 대응, 복구과정에서 적 용할 수 있는 체계적이고 과학적인 지식의 축적은 이러한 목적을 실현하기 위한 핵심 조건이다. 인간의 존엄성을 최우선으로 고려한 대피계획, 재난취약계층에 대한 보호 조치, 심리적 회복과 사회적 연대를 중시하는 대응 전략은 그 구체적 예라 할 수 있다.

이러한 문제의식이 바로 본서의 집필 동기이자 출발점이다. 본서는 재난관 리의 과정과 내용에 관한 지식 탐구가 인간의 존엄성을 존중하고 이를 구현하는 방향으로 이루어져야 한다는 인식에서 출발하였다. 특히 기존의 재난관리 논의 가 재난관리의 단계, 제도, 조직, 기술과 같은 기능적 요소를 중심으로 전개되어 온 데 비해, 본서는 그 이전에 “재난관리론이 어떠한 의미와 가치를 지니는가” 라는 근본적 질문, 즉 재난관리의 본질에 대한 논의를 우선적으로 제기하고자 하였다.

본서는 크게 세 개의 파트로 구성한다. ‘Part 1. 재난관리의 본질과 기초’에

서는 재난관리의 본질을 출발점으로 재난의 개념과 유형, 재난관리의 원칙과 법 · 제도 그리고 주요 이론을 다룬다. 특히 제1장 ‘재난관리의 본질’에서는 재난 관리론의 의미와 가치에 관해 새롭게 문제제기하는 것으로 논의를 시작하고 재 난관리의 목적구조와 가치구조를 체계적으로 검토하였다. 이어서 재난관리정책 이 지향해야 할 방향과 재난관리연구가 가져야 할 정향을 구분하여 제시함으로 써, 재난관리를 단순한 관리기술이나 정책 수단의 집합이 아니라 규범적 가치와 목적구조 위에 성립하는 학문이자 정책영역으로 재정립하고자 하였다. 이와 같 은 본질적 논의는 인간과 사회, 정책과 재난관리 간의 관계를 이해하기 위한 분 석의 출발점이자, 이후 재난관리의 과정과 실제 그리고 심화된 쟁점과 확장의 논의를 관통하는 기준틀로 기능한다.

‘Part 2. 재난관리의 과정과 실제’에서는 예방 · 대비 · 대응 · 복구로 구성되

는 재난관리의 네 단계를 체계적으로 정리한다. 특히 재난관리를 추상적인 단계 구분에 머무르지 않고, 실제 재난관리과정에서 작동하는 정책과 제도를 중심으 로 논의하는 데 목적을 둔다. 이를 위해 예방 · 대비 · 대응 · 복구의 각 단계가 재 난관리 전체 과정에서 가지는 의의와 목적을 먼저 검토하고, 이어서 해당 단계 에서 수행되는 주요 활동과 정책 · 제도의 실제 운영 양상을 구체적으로 살펴본다. 이러한 구성은 재난관리를 단순한 기술과 절차가 아니라, 단계별로 고유한 정책목표와 기능을 지닌 연속적 관리과정으로 이해하기 위한 것이다. 아울러 본 서는 각 단계의 정책과 제도를 실제 사례에 기반하여 설명하고 그 이론적 함의 와 정책적 의미를 함께 제시하고자 하였다. 이를 통해 재난관리의 이론과 실천 을 연결하고 재난관리과정 전반에 대한 통합적 이해와 성찰의 토대를 제공하고 자 하였다.

‘Part 3. 재난관리의 심화와 확장’에서는 전통적 재난관리론을 넘어, 현대

재난관리의 구조적 · 사회적 · 정치적 확장을 다룬다. 특히 협력적 재난관리, 사 회적자본, 위험인식과 위험커뮤니케이션, 재난갈등, 재난과 불평등, 재난리질리 언스 등 현대 재난관리의 핵심 쟁점을 심층적으로 다룬다. 기존 재난관리 교과 서에서 상대적으로 충분히 다루어지지 않았거나 부분적으로만 논의되어 온 쟁 점들을 중심으로 재난관리 논의를 심화 · 확장하는 데 목적을 둔다. 무엇보다 제 3부의 논의는 기존 이론의 정리에 그치지 않고 저자가 직접 수행해 온 연구성과 와 경험적 분석을 토대로 전개된다는 점에서 차별성을 가진다. 이를 통해 재난 관리를 제도와 기술의 문제를 넘어, 협력과 신뢰, 인식과 소통, 갈등과 불평등, 그리고 회복과 지속가능성의 문제로 확장하여 이해하고자 하였다.

아울러 본서는 재난관리의 이론적 논의를 실제 맥락 속에서 이해할 수 있

도록 다양한 국내외 재난 사례와 실증적 연구결과를 적극적으로 활용하였다. 각 장에서는 실제 재난관리과정에서 나타난 정책과 제도, 행정의 작동 메커니즘에 관해 사례를 통해 구체적으로 살펴보고, 이를 토대로 이론적 함의와 정책적 시 사점을 함께 제시하고자 하였다. 이러한 구성은 재난관리를 추상적 개념이나 규 범적 논의에 머무르지 않고 현실에서 관찰되는 경험적 사실과 연결하여 더욱 깊 이 있고 전문적으로 이해할 수 있도록 돕는다. 이를 통해 본서는 재난관리의 이 론과 실제를 균형 있게 아우르고자 하였다.

재난으로부터 완전히 자유로운 개인과 지역, 국가는 존재하지 않는다. 재난 의 ‘관리’는 특정 전문가나 조직만의 과제가 아니라 우리 모두의 삶 속에서 반복 적으로 마주하는 문제이자 도전이다. 인류는 재난으로 인해 문명과 역사의 후퇴를 경험해 왔으며, 생명과 재산, 삶의 터전을 상실하기도 하였다. 그럼에도 불구 하고 인류는 재난을 극복하며 문명을 발전시켜 왔다. 그러나 현대사회의 재난은 발생 원인과 양태가 복잡해지고 규모와 피해의 불확실성이 증대되면서 지속 가 능한 생존과 번영에 대한 기존의 믿음에 근본적인 의문을 제기하고 있다. 오늘 날의 재난은 ‘사악한 문제(wicked problem)’로서 우리 사회에 상존하는 구조적 위 험이 되고 있다.

이러한 변화 속에서 재난을 바라보는 정부의 관점과 관리전략에도 근본적인 전환이 요구된다. 재난은 단선적 인과관계가 아닌 복합적 구조를 가지며, 문제의 양적 · 질적 스펙트럼 또한 과거와 비교할 수 없을 정도로 확장되고 있다. 이에 따 라 정부는 다양한 학문적 지식과 실무 경험을 종합적으로 결합하는 학제적 · 연합 학문적(multidisciplinary) 접근에 기반한 정책적 고민을 요구받고 있다. 본서는 이러 한 문제의식과 집필 목적을 바탕으로 재난관리의 기초적이면서도 핵심적인 내용 을 체계적으로 정리하고자 하였다. 본서가 재난관리에 관한 관심을 환기하고 더 깊이 있는 이해와 실천으로 나아가기 위한 출발점이 되기를 기대한다.

나아가 재난관리를 위해 정책을 고민하고 제도를 설계하는 모든 분 그리고

재난의 현장에서 국민의 생명과 안전을 지키기 위해 묵묵히 고군분투하는 수많 은 이들에게 깊은 감사의 마음을 전한다. 아울러 재난으로 인해 크고 작은 상처 와 상실을 겪은 모든 분께 이 책이 작은 위로와 희망의 메시지가 되기를 바란다. 본서의 논의가 재난으로부터 더 안전한 사회를 만들어 가는 데 미약하나마 이바 지할 수 있기를 진심으로 소망한다.

마지막으로 모든 것을 주관하시는 사랑의 하나님께 감사드린다. 신앙의 길 에서 늘 귀한 말씀을 주신 담임목사님과 사모님, 그리고 동사목사님께도 깊은 감사를 드린다. 학문적 스승이신 권기헌 교수님께는 오랜 시간 일관된 가르침과 성찰의 기회를 주신 데 대해 존경과 감사의 마음을 표한다. 아울러 본서의 출간 에 세심한 조언과 전문적인 지원을 아끼지 않으신 박영사 관계자 여러분께도 진 심으로 감사드린다.

평생 변함없는 사랑과 기도로 삶의 뿌리가 되어주신 아버지와 어머니께 깊은 감사의 마음을 드린다. 또한 언제나 따뜻한 격려와 믿음으로 가족의 울타리 가 되어주신 장인어른과 장모님께도 진심 어린 감사를 드린다. 항상 아낌없는 응원과 신뢰로 힘이 되어준 동생 내외와 처남에게도 고마운 마음을 전하고 싶 다. 무엇보다 집필과 연구의 시간과 무게를 함께 감당해 준 사랑하는 아내 은혜 와 삶의 새로운 기쁨이자 의미가 되어준 준서와 준이에게 이 책을 바친다.

2026년 6월

강릉 연구실에서

이대웅

이대웅(李大雄)

성균관대학교 국정전문대학원에서 행정학 박사학위를 취득하고, 현재 강원대학교 자 치행정학과에서 부교수로 재직하고 있다. 주요 연구 분야는 정책이론, 정책분석·평가, 재난관리정책이다.

재난관리정책을 중심으로 정책의 설계와 평가, 정부의 재난관리 역량 강화, 재난 이후 갈등과 회복, 재난취약계층 지원, 재난불평등 관리, 위험 커뮤니케이션 전략 등에 관한 연구를 수행해 왔다. 주요 논문은 Local Government Studies, International Review of

Administrative Sciences, Applied Spatial Analysis and Policy, International Journal of Disaster Risk Reduction, Social Science Quarterly, International Journal of Public

Administration, International Review of Public Administration, 『한국행정학보』, 『한

국정책학회보』, 『한국지방자치학회보』, 『한국방재학회논문집』 등 국내외 전문학술지 에 총 50편 이상 게재하였다.

주요 활동으로는 한국행정학회, 한국정책학회, 한국지방자치학회 등에서 편집위원, 이 사, 위원 등으로 활동하고 있으며, 중앙정부와 지방정부, 공공기관의 정책자문·평가위 원으로 참여하고 있다. 또한 국가 및 지방공무원 채용시험의 출제·선정·채점·면접위원 과 공공기관 면접위원으로 활동하며, 행정학과 정책학 그리고 재난관리 분야의 교육, 연구, 평가 활동을 성실히 수행하고 있다.

차례

PART 01

재난관리의 본질과 기초

CHAPTER 01 재난관리의 본질 3

1. 재난관리의 의미와 가치: 새로운 문제의식 4

2. 재난관리론의 목적구조 9

3. 재난관리론의 가치구조 13

4. 재난관리정책의 지향 18

5. 재난관리연구의 정향 25

CHAPTER 02 재난의 개념과 유형 33

1. 재난의 개념 34

2. 재난의 유형 40

3. 재난의 특성 55

CHAPTER 03 재난관리의 개념과 원칙 61

1. 재난관리의 개념 62

2. 재난관리의 원칙 64

3. 재난관리의 과정 69

4. 재난관리의 접근방법 74

CHAPTER 04 재난관리의 법령과 행정 83

1. 재난관리의 역사 84

2. 재난관리의 법령체계 99

3. 재난관리의 행정체계 105

CHAPTER 05 재난관리의 이론 125

1. 재난 발생원인이론 126

2. 사고 및 재난연쇄반응이론 136

3. 재난관리정책이론 154

PART 02

재난관리의 과정과 실제

CHAPTER 06 예방단계 167

1. 예방단계의 의의와 목적 168

2. 예방단계의 활동과 실제 170

CHAPTER 07 대비단계 219

1. 대비단계의 의의와 목적 220

2. 대비단계의 활동과 실제 221

CHAPTER 08 대응단계 251

1. 대응단계의 의의와 목적 252

2. 대응단계의 활동과 실제 253

CHAPTER 04 복구단계 283

1. 복구단계의 의의와 목적 284

2. 복구단계의 활동과 실제 285

PART 03

재난관리의 심화와 확장

CHAPTER 10 협력적 재난관리 343

1. 협력적 재난관리의 배경과 개념 344

2. 협력적 재난관리의 주체와 추진체계 352

3. 협력적 재난관리의 기능과 역할 379

CHAPTER 11 재난관리와 사회적자본 389

1. 사회적자본의 개념과 구성요소 390

2. 재난관리에서 사회적자본의 의미 394

3. 재난관리에서 사회적자본의 기능과 메커니즘 396

CHAPTER 12 위험인식과 위험커뮤니케이션 407

1. 위험인식의 개념과 접근방법 408

2. 위험커뮤니케이션의 개념과 구성요소 415

3. 위험커뮤니케이션의 과정과 전략 419

CHAPTER 13 재난갈등 427

1. 재난갈등의 개념과 특징 428

2. 재난갈등의 유형과 발생원인 433

3. 재난갈등의 관리와 대응전략 437

CHAPTER 14 재난불평등 443

1. 재난불평등의 개념과 메커니즘 444

2. 재난불평등과 재난취약계층 460

3. 재난불평등의 관리와 과제 469

CHAPTER 15 재난리질리언스 473

1. 재난리질리언스의 배경과 개념 474

2. 재난리질리언스의 속성과 구성요소 478

3. 재난리질리언스의 측정과 활용 483

▶ 참고문헌 501

▶ 색인 523