초판발행 2026. 6. 20

머 리 말

현대사회는 뷰카(VUCA)의 시대다. 변동성(volatility), 불확실성(uncertainty), 복잡성(complexity), 그리고 모호성(ambiguity)이 엉키면서 우리의 삶을 규정하기가 점점 곤란해지고 있다. COVID-19의 습격 이후 AI의 급격한 일상적 틈입으로 초래된 환경 변화는 기존 지식과 경험의 반감기를 빛의 속도로 촉진하는 요즈음이다. 이러한 시대 전환기적 변화에 생존할 수 있는 유일한 길은 삶의 빠른 전환과 기술발전에 대한 유연한 대응이다. 우리는 기존의 익숙함을 떨치고 바뀌지 않으면 이 시대에서 온전히 살아낼 수 없다. 개혁이 모든 영역에서 피할 수 없는 절박한 과제가 되는 이유다.

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나랏일은 더욱 그러하다. 정부의 의사결정은 크든, 작든 주권자인 우리 국민의 생활에 광범위한 영향을 미치기 때문이다. 우리나라는 1987년 이후 민주화를 경험해 오면서 40여 년 동안 1997년 경제위기, 2020년 COVID-19를 극복하고 일상을 회복하는 가운데 2025년~2026년 기준 종합국력 세계 6위를 기록함으로써 혁신기술을 바탕으로 경제·군사·문화적 영향력까지 선진국의 면모를 보여주고 있다. 하지만 다른 한편으로는 이런 성장의 이면에 국정 운영의 난맥상이 자리하는 것 또한 사실이다. 2004년 헌정사상 최초로 국회 대통령탄핵소추안 가결, 2017년 탄핵인용에 따른 대통령 파면구속, 2018년 뇌물과 횡령혐의로 전직 대통령 구속 그리고 12·3 내란과 관련해 2025년 현직 신분으로 헌정사상 최초로 대통령 구속사건 등은 국정의 난맥상을 상징한다. 

이 같은 사건은 정치·권력구조와 관련된 보다 광범위하고 획기적인 정부개혁의 필요성을 웅변한다. 특히 절차적 민주주의 공공화의 단계 진입으로 볼 수 있는 2000년 이후까지도 종식시키지 못한 채 연이은 대통령탄핵과 구속이 시사하는 것은 정부조직 혁신을 요구하는 정부 실패(government failure)의 수준을 넘는 국정 전반에 걸친 의사결정의 구조적 문제, 즉 거버넌스 실패(governance failure)로 볼 수 있다. 따라서 이 책은 정부 집권세력의 정치적 이념지향 그리고 국가-사회관계(state-society relations) 변동에 유의하며 정부개혁을 국정 거버넌스의 합리화 과정으로 설명한다. 개혁의 정치성(the political)에 주목함으로써 전통적으로 인정받아온 정치-행정 이원화(dichotomy between politics and public administration)의 한계를 지적하면서 민주주의와 공익수호의 담지자로서 행정관료의 책임 있고 적극적인 역할을 조명하기 위함이 이 책의 집필목적이다.   

이런 시각을 지닌 이 책은 6개 장으로 구성되었다. 제1장은 정부에서 거버넌스로(from government to governance)로 은유되는 바, 정부개혁을 거버넌스(reform as governance)로 간주하면서 거버넌스시대 정부개혁에 대한 그 추동은 인정하지만 동시에 국가공동화(the hollowing out of the state)에 도전함으로써 정부역할 재정립의 필요성을 지적하였다. 제2장은 정부개혁, 거버넌스, 그리고 관료제와 민주주의의 상호관계에 대하여 설명하였다. 제3장은 정부개혁의 양식으로서 거버넌스시대 개혁의 이론적 틀을 제공하였다. 특히 신공공관리(NPM)와 탈신공공관리(post-NPM)의 각 특징과 차이점이 논의되었고, 전통행정과의 차이점도 부각하였다. 제4장과 제5장은 우리나라의 정부개혁 모습을 살폈다. 이승만 정부부터 전두환 정부까지는 권위주의 체제로서 이 시기 개혁은 국가중심 거버넌스로 이루어졌다. 노태우, 김영삼 정부의 개혁은 민주주의 형성기를 배경으로 하며 국가중심 거버넌스의 균열이 관측되었다. 한편 김대중, 노무현 정부부터 이명박 정부까지는 민주주의의 팽창기로 다양한 거버넌스의 혼융을 정부개혁의 특징으로 볼 수 있었다. 이어 박근혜, 문재인, 그리고 윤석열 정부와 현재 이재명 정부 시기는 민주주의 쟁투기로 정부가 거버넌스를 전략적으로 선택하여 국정목표의 실행력을 제고시키는 것이 개혁의 초점이었다. 제6장은 정부개혁의 성찰과 방향에 관한 것으로 정부개혁 원인을 거버넌스의 실패(failure of governance)로 보고, 이를 극복하기 위해 탈관료적 정부개혁에 앞선 정치 실패(failure of politics) 극복이 우선임을 강조하였다. 뿐만 아니라 전통적인 정치-행정 이원화에서 탈피해 국정목표 결정단계에서부터 관료 전문성을 활용하는 정통관료의 역할에 주목하는 정치-행정의 상호보완적 접근과 이에 따른 행정 관료적 대응성(administrative bureaucratic responsiveness)의 확보, 그리고 거버넌스 다원화 시대에 직면하여 공직사회에 대한 성과(performance) 매몰에서 벗어나 책임 있는 법치(rule of law)의 재정립이 정부개혁의 올바른 방향임을 분명히 하였다.

끝으로 집필하는 동안 지적 동인과 소중한 자료를 생성해준 국·내외 많은 연구자들에게 감사를 전한다. 출판을 허락하고 편집과 교정작업에 수고해 준 출판사분들에게도 고마움을 전한다.

2026년 5월 월계동 연구실에서 

한 종 희 

저자 약력

한종희 

  광운대학교 행정학 학사, 미국 남가주대학교 행정학 석사, 클레아몬트대학원대학교 정치학 박사를 취득하고, 광운대학교 행정학과 교수로 재직하며 연구와 교육을 이어가고 있다. 

  한국행정연구원 정책평가센터 수석연구원을 역임하고, 국립공주대학교 행정학과 교수를 거쳤으며, 광운대학교 인권센터장으로 활동했고, 현재는 광운대학교 정법대학장직을 수행하고 있다. 

  박사학위 논문으로 한국의 노․사․정 관계 변동을 썼고, 이와 관련된 몇 편의 연구성과를 냈으며, 최근에는 한국의 정부개혁, 거버넌스, 국가-사회 관계, 자유민주주의 등에 관심을 두고 연구를 지속하고 있고, 저서로는 󰡔정부학서설󰡕(2013, 공저), 󰡔인사행정론󰡕(2024, 공저), 󰡔옴니버스 코리아󰡕(2026, 공저) 등이 있다.

차례

제1장: 거버넌스가 정부를 대체할 수 있는가?   1

1. 정부의 위기와 개혁, 무엇이 문제인가? 2

2. 정부개혁으로서의 거버넌스 4

3. 집필 목적 7

4. 책의 구성 9

제2장: 정부개혁 거버넌스, 관료제와 민주주의   13

제1절 정부개혁 14

제2절 거버넌스 55

제3절 관료제와 민주주의 85

제3장: 정부개혁 양식의 발전   107

제1절 신공공관리 108

제2절 탈신공공관리 124

제4장: 전통행정 시기의 정부개혁   143

제1절 권위주의 시기, 국가중심 거버넌스 공고 144

제2절 민주주의 형성기, 국가중심 거버넌스 균열 168

제5장: 거버넌스 전환 시기의 정부개혁   189

제1절 민주주의 팽창기, 거버넌스의 혼융 190

제2절 민주주의 쟁투기, 거버넌스의 전략적 선택 238

제6장: 정부개혁의 성찰과 방향   303

제1절 정부로부터 거버넌스로에 대한 두 가지 해석 304

제2절 거버넌스 시대의 관료 307

제3절 거버넌스 시대의 민주주의 312

제4절 정부개혁의 방향 317

참고문헌 327

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