초판발행 2026. 6. 10

머리말

관료제에는 여러 가지 병리가 있지만, 그중 하나로 꼽히는 것이 문서주의이다. 문서는 시간과 비용 낭비를 초래하는 비효율적인 수단이라는 비판도 받지만, 실제로는 다수의 참여자가 신중한 의사결정을 거쳐 공동의 목표를 달성하도록 돕는 가장 효과적인 의사소통 수단이다. 나아가 의사결정 과정과 결정된 의사를 집행한 결과를 기록으로 남기고 책임 소재를 규명하여, 향후 시행착오를 최소화하고 보다 개선된 의사결정을 내리게 하는 데 보고서만큼 훌륭한 수단은 없다. 이는 공공부문은 말할 것도 없고 기업과 민간단체 등 민간부문에도 적용되므로, 앞으로 종이 형태의 보고서는 사라지고 전자문서로 대체되더라도 보고서 자체는 없어지지 않을 것이다. 따라서 지나친 문서 생산은 지양해야 하겠지만, 필요한 문서로서의 보고서 작성 능력은 계속 함양해야 할 것이다.

이 책은 공공기관에 처음 발을 딛는 새내기 사원은 물론, 직급과 상관없이 기획력을 향상하고 다양한 분야의 참신한 보고서를 작성하며, 나아가 논문도 써 보고 싶은 재직자에게 길잡이가 될 수 있도록 심혈을 기울여 저술하였다. 또한 관리자로서 결재할 때 부하 직원의 보고서 오류를 바로잡아 주고, 빠뜨린 것이 없는지를 점검할 수 있는 기준과 방향을 제시하였다.

보고서를 잘 쓴다는 소리를 들으려면 다양한 논점을 가진 종합보고서를 쓸 수 있거나, 보고서 작성 실력을 토대로 논문을 쓸 수 있어야 한다.

이 책을 쓰게 된 계기는 필자가 다양한 분야에서 오랜 공직 경험을 통해 터득한 노하우와 스킬을 후배들에게 전달하고 싶은 마음도 있지만, 현재의 보고서 작성 관례에 대한 불만과 비효율성 등의 문제의식 때문이다. 공공행정은 무엇보다 법에 적합해야 하므로 용어 하나도 정확하게 사용해야 하는데, 실태는 그렇지 않아 이를 지적하고 개선방안을 제시하였다. 

공공보고서 작성 실태를 보면 가장 큰 병폐는 리스크 발굴과 분석을 제대로 하지 않아 정책 실패를 초래하고, 결국 예산 낭비와 행정 불신 등 더 큰 문제를 가져왔다는 점이다. 사전검토 단계에서 조금만 숙고했다면 대부분 예상할 수 있는 문제점을 분석하지 않고 장밋빛 기대효과에만 중점을 두어 보고서를 작성하였고, 그에 따라 정책을 집행해 왔다. 치명적인 문제가 발생하면 그때서야 해결하려고 우왕좌왕하니 매몰 비용도 발생하고 정책이 성공할 리 없다.

이는 여러 가지 원인이 있겠지만, 무엇보다 문제점을 보고서에 담으면 적절한 대책까지 마련해야 하는 부담이 생기고, 부정적인 인상을 주어 결재권자의 심기를 건드리거나 긴장하게 하여 결재를 받기 어려울까 두려워 아예 깊이 있는 문제점을 발굴하지 않고 정책이나 사업 추진의 긍정적 기대효과 위주로 보고서를 만드는 관행이 굳어졌기 때문이기도 하다. 특히 기관장이나 결재권자의 지시에 의해 추진되는 사업인 경우, 상당히 우려되는 문제가 예상되더라도 이를 부각하기는 더욱 어렵다.

따라서 이 책에서는 이러한 불합리한 관행을 타파하고 성공적인 정책 집행을 위해 ‘문제점 발굴 및 분석과 개선방안’을 어떻게 마련해야 하는지에 역점을 두었다.

이 책의 저술 목적을 구체적으로 보면, 중앙정부나 지방자치단체 등 행정기관은 물론 각종 공사와 공단 등 공공기관에서 실무적으로 많이 만드는 보고서에서 잘못 사용하는 용어와 꼭 필요한 분석항목을 빠뜨리는 오류를 바로잡되, 보고서 전체를 하나의 숲으로 보는 안목을 길러 제대로 된 보고서를 만들 수 있게 하는 데 있다. 또한 보고서 작성의 원동력이 되고, 보고서를 통해 마련된 정책을 집행할 때 필요한 배경지식을 서술하여 업무역량을 향상시키고자 하는 데 목적이 있다.

공공기관은 소관 부서 단독으로 업무를 추진하는 경우도 있지만, 다른 부서나 기관의 협조를 받아야 하는 경우가 많아 서로 협의를 하고 기관장이 주재하는 보고회를 개최한다. 자기 소관 업무는 아니더라도 공통적으로 많이 사용되는 기본 개념과 절차는 알아야 무슨 말인지 알아들을 수 있을 것이다. 이는 승진하고 관리자가 될수록 더욱 요구되는 자질 요건이기도 하다.

아는 것만큼 보이듯이, 평소에 갖고 있는 배경지식과 확보한 자료만큼 보고서를 쓸 수 있다. 즉 보고서의 품질과 업무능력은 보고서 내용과 직접 관련된 지식은 물론, 연관된 배경지식에 얼마나 숙달되어 있느냐에 달려 있는 것이다. 자료를 취사선택하고 내용을 알기 쉽게 압축하며 형식을 갖추어 보고서에 서술하는 스킬은 그다음의 부차적인 문제인 것이다.

따라서 공무원이나 공공기관 종사자로서 보고서 작성에 필요한 배경지식은 물론, 어느 부서에 근무하더라도 공통적으로 알아야 할 기본 개념과 절차, 평소 업무에 활용할 수 있는 법률용어와 관련 사항 등을 요약 ? 서술하여 업무능력 향상을 도모했다. 특히 보고서에서 가장 많이 사용되는 표준목차를 해설하고, 이를 통해 응용력을 향상시키려 노력했다. 또한 정책 ? 행사 ? 건축보고서 등 각종 보고서 분야별로 알아야 할 법령과 절차, 서로 관련되는 유사 개념 비교, 핵심 검토사항 등을 도표와 그림으로 정리하였고, 관련 사례를 수록하였다.

예를 들면 입지(장소) 분석, 가격(예산) 편성 방안, 민자사업(BTO, BTL), 예비타당성 조사, 기획력 향상 요령, 기안문 작성법, 간이(1장) 보고서 작성 요령, 그리고 가장 생소하고 부담을 느끼는 행정심판과 행정소송 등 법무행정 분야의 핵심 검토사항을 일목요연하게 파악할 수 있도록 요약 ? 정리하였다.

또한 보고서는 논문과 완전히 다른 것이 아니라 논문의 축소판으로서, 논문의 객관성과 논리적 엄밀성을 최대한 갖추어야 좋은 보고서라 할 수 있다. 그러므로 보고서 작성법이 숙달되는 과정을 통해 혼자서도 충분히 논문을 작성할 수 있도록 필자의 경험을 바탕으로 훈련시키는 데 주안점을 두었다. 따라서 논문의 일반적인 작성 과정과 보고서와의 차이점, 보고서의 표준목차 등 보고서에서 압축된 사항이 논문에서 어떻게 펼쳐지는지 등을 살펴보고, 보고서 작성을 논문 작성 연습의 수단으로 사용할 수 있는 방법 등을 서술하였다. 아울러 실제 만들어진 보고서의 미흡한 점을 수정한 사례도 수록하여 참고할 수 있게 하였다.

마지막으로 부록에는 여러 가지 유형별 보고서 사례를 수록하여 실무에서 바로 참고할 수 있게 하였다. 또한 보고서를 융통성 있게 응용하여 작성하는 사례, 실무에서 용역을 발주할 때 흔히 직면하는 과업지시서, 행정심판 답변서와 ‘공무원연금법의 위헌 가능성’ 등을 수록하여 참고할 수 있게 하였다.

군인이 무엇보다 사격을 잘하면 인정받듯이, 공공기관 종사자는 보고서를 잘 써야 인정받고 빨리 승진할 수 있다. 미흡하지만 필자의 다양한 분야에서의 수십 년 공직 경험과 노하우를 쏟아부은 이 책을 통하여 감을 잡기 어려운 보고서 작성법을 빨리 터득하고, 나아가 업무역량까지 향상시킨다면 더 이상 바랄 것이 없을 것이다.

이 책은 현재 공무원시험을 준비하고 있는 딸과 공기업 신입사원으로서 편집을 도와준 조카에게 줄 생각으로도 저술하였다. 실무 경험이 적은 새내기 직원에게는 다소 어렵게 느껴질 수도 있겠지만, ‘보고서 항목별 공통사항으로서 표준목차’를 중심으로 끝까지 읽어 나가면 경력이 쌓일수록 점차 이해되고 숙달될 것이다.

끝으로 이 책이 출간될 수 있도록 힘써 주신 박영사 안종만 회장님, 안상준 대표님과 임직원 여러분께 감사드린다.

2026. 6.

저자 이 선 봉

저자 약력

이선봉

• 경상남도 사천 출생

• 서울대학교 행정대학원 졸업(행정학석사)

• 울산광역시 상수도사업본부장, 녹지정원국장, 의회사무처장(2급)을 역임

• 녹지정원국장 재직 시 자연주의 정원의 세계적 거장 피트 아우돌프(Piet Oudolf)의 사계절정원을 동양 최초로 태화강국가정원에 유치하고 정원산업박람회를 성공적으로 개최하는 등 다양한 공로를 인정받아 홍조근정훈장을 받았고(2021.12), 사무관 재직 시 대통령표창, 국무총리표창을 수상함

• 학업성적 우수 및 학위논문 탁월 사유로 서울대 행정대학원장 표창장을 받음(2019.2)

• 논문으로서 ‘행정처분 집행유예재결 도입 필요성과 지방자치단체의 과제’, ‘지방자치단체 행정소송에 대한 국가관여에 있어서 무의사결정에 대한 연구’가 있음

sun386@daum.net

차례

Ⅰ 보고서 작성의 기초

1. 왜 보고서를 잘 써야 하나 3

2. 보고서 작성의 실태 및 문제점 6

1) 최초 기안자 중심의 보고서 작성(품의제의 한계) 6

2) 문제점 분석이 빠진 보고서 6

3) 일관성이 없고 관행적 표현으로 매끄럽지 못한 구성 8

4) 추상적이고 해석 여지가 많은 표현 8

5) 의사결정자 편의를 위해 중요한 검토과정을 생략한 경우 8

6) 기본 틀을 갖추지 못한 서술방식 9

3. 보고서와 논문 작성 18

1) 보고서와 논문의 비교 18

2) 논문작성 방법 19

3) 보고서 작성과 비교한 논문의 연구방법 접근 28

4) 논문표기법 31

4. 보고서 작성 방향(훌륭한 보고서의 요건) 34

Ⅱ 보고서 작성의 표준 절차

1. 보고의 목표와 추진방향을 설정 41

2. 자료를 수집하고 사업여건(환경)을 분석 44

3. 전체적인 큰 그림을 구상하기 위한 전반적 사전 검토사항 49

4. 보고서의 초안 및 최종안 작성 51

1) 항목별 개략적 틀(목차) 구성 51

2) 보고서 초안 작성 51

3) 수정과 보완을 통한 최종 작성 56

4) 보고 전 최종 검토사항 및 중간결재권자의 핵심 점검사항 57

5. 중간보고 및 수정보완을 통한 최종보고서 작성 58

Ⅲ 각종 보고서 항목별 공통 사항으로서 표준 목차

1. 제목 63

2. 배경 및 필요성 64

3. 추진방향 66

4. 개요 68

5. 비전, 목표, 과제, 기대효과 69

6. 근거 72

7. 세부 추진내용(세부 추진계획) 75

1) 실태 및 평가 75

2) 사례(조직 및 타 기관사례, 외국사례) 79

3) 요건과 효과 79

4) 입지(공간, 장소) 분석 83

5) 관련 사항(연관된 문제) 98

8. 재원(예산, 비용) 조달 방안 99

1) 예산 조달 방안과 상호 융통 99

2) 예산(가격) 산정 방법 106

3) 민간투자사업(민자유치) 109

9. 문제점과 개선방안(대책) 118

1) 문제점 118

2) 개선방안(대책) 126

10. 검토의견(결론적 대안 제시) 132

11. 향후계획 138

12. 행정사항, 협조사항 139

13. 붙임(참고사항) 142

Ⅳ 보고서 종류별 작성방법

1. 정책보고서 151

1) 정책기획보고서의 작성 핵심(Key Point) 152

2) 정책보고서의 표준 목차 156

3) 정책보고서 작성 시 준비사항 및 유의할 점 162

4) 구체적 사례 163

2. 행사보고서 169

1) 행사보고서의 표준 목차 171

2) 행사보고서 작성 시 유의할 점 177

3) 구체적 사례 178

3. 회의보고서 210

1) 회의보고서의 표준 목차 210

2) 회의보고서 작성 시 준비사항 및 유의할 점 211

3) 구체적 사례(회의자료) 212

4. 동향 ․ 정보 ․ 참고보고서 및 결과보고서 214

1) 정보 ․ 참고보고서의 표준 목차 215

2) 정보 ․ 참고보고서 작성 시 준비사항 및 유의할 점 215

3) 구체적 사례 216

5. 건축 ․ 토목 공사보고서 218

1) 공사보고서의 표준 목차 218

2) 공사보고서 작성 시 준비사항 및 유의할 점 220

3) 구체적 사례 224

6. 징계 ․ 소청, 행정심판 및 소송 등 법무보고서 229

1) 법률보고서의 표준 목차 230

2) 법률보고서 작성 시 준비사항 및 유의할 점 232

3) 구체적 사례 232

7. 간이보고서 241

1) 1장보고서 작성요령 및 주의사항 242

2) 간이보고서의 장 ․ 단점과 표준 목차 246

8. 기안문 작성법 250

1) 기안의 의의 250

2) 기안의 유형 251

Ⅴ 보고서의 응용

1. 융통성 있게 응용한 보고서 261

2. 문화재 보호와 식수 확보를 동시에 달성하려는 보고서 274

Ⅵ 부록(참고자료)

1. 각종 보고서 파일 295

2. 행정심판 청구 답변서 403

3. 과업지시서 409

4. 기타 참고자료 422

《적극행정 우수사례 제출자료》 422

《보고서 작성 시 ○○시 「사전 검토항목」》 424

《공무원 징계처분 시 불이익사항》 426

《직업공무원 제도와 「공무원연금법」의 위헌 가능성》 428