초판발행 2025.05.20

들어가며

현대 사회에서 공공-민간 파트너십(PPP-Public-Private Partnerships)은 지속 가능한 발전과 효율적인 공공 서비스 제공을 위한 중요한 수단으로 자리 잡고 있습니다. 민관협력사업(PPP)의 개념은 20세기 중반부터 시작되어, 1980년대와 1990년대에 들어서면서 더욱 주목받게 되었습니다. 당시 많은 국가들이 공공 부문의 재정적 압박과 서비스 제공의 비효율성을 해결하기 위해 민간 부문과의 협력을 모색하게 되었고, 이는 다양한 형태의 민관협력사업(PPP) 모델로 발전하게 되었습니다. 이러한 역사적 배경 속에서 민관협력사업(PPP)은 단순한 계약 관계를 넘어, 공공과 민간이 공동의 목표를 위해 협력하는 복합적인 구조로 자리 잡게 되었습니다.

이번에 번역한 세계은행의 PPP 가이드는 이러한 파트너십의 개념과 용어를 정리하고, 다양한 국제 금융 기구들이 모여 민관협력사업(PPP)의 이론과 실제를 체계적으로 설명한 자료입니다. 이 책에서는 민관협력사업(PPP)이 단일한 정의로 설명될 수 없는 복잡한 개념임을 강조하며, 각국의 정치적, 경제적, 사회적 환경에 따라 그 적용 방식과 조건이 달라지기 때문에 유연한 접근이 필요하다는 점을 명확히 하고 있습니다.

여기서 다루어지는 내용은 언제 어디서나 동일하게 적용될 수 있는 보편적인 절대 규칙이 아닙니다. 오히려, 다양한 국제 사례를 통해 독자들이 현재의 상황을 이해하고, 각자의 환경에 맞는 최적의 민관협력사업(PPP) 모델을 찾는 데 도움이 되는 기준선을 제시하고자 합니다.

이 책은 민관협력사업(PPP)의 기본 개념부터 시작하여, 관련 용어와 유용한 참고 문헌을 선별하여 소개합니다. 이를 통해 독자들은 민관협력사업(PPP)의 복잡성을 이해하고, 성공적인 민관협력사업을 위한 실질적인 통찰을 얻을 수 있을 것입니다. 또한, 다양한 사례를 통해 각국의 경험을 비교하고, 이를 바탕으로 자신이 속한 환경에서의 적용 가능성을 탐색할 수 있는 기회를 제공하고자 합니다.

마지막으로, 민관협력사업(PPP)에 대한 이해를 돕기 위해 역자의 끊임없는 질문에도 상세한 설명으로 도움을 주신 각계의 전문가 여러분들과 번역 작업에 함께 참여해 주신 동료 교수님들에게도 다시 한번 감사의 말씀을 올립니다. 이 번역서가 여러분들의 이해를 도와 민관협력사업(PPP)의 새로운 가능성을 여는 데 기여하기를 바랍니다.

감사합니다.

역자 소개

황성택 Ph.D.

한국자산관리공사, 한국관광공사, 한국테크노파크, 성남개발공사, 포천개발공사, 양평개발공사 등 다수 기관의 국, 공유재산에 관한 효율적 관리 및 유휴부지 개발방안 연구를 수행하였으며, 현대중공업, 현대산업개발, 차병원그룹 등 다수의 기업 보유자산 활용방안을 연구하였다. 또한, PPP(Public-Private Partnership)의 실질적인 실행을 위하여, 공유재산을 활용한 마이스(MICE) 산업 개발방안, 사회주택(Share House) 건립방안을 수립하였고 이어서 지역활성화 및 관광인프라 확충을 위한 더블트리 바이 힐튼(DoubleTree by Hilton) 서울 판교 호텔을 건립하였다. 현재는 숭실대학교 경영학부, 경영대학원 겸임교수 및 도시경영정책(UMP) 수석연구원으로 재직하고 있으며, The 7th IEEE/ACIS Best paper Award을 수상하는 등, 도시경영정책 부문의 전문가로 활동하고 있다.

김혜정 Ph.D.

문화체육관광부, 한국관광공사, 한국가스공사 등 다수 기관의 콘텐츠 개발 및 공익성 증진에 관한 연구를 수행하였으며, PPP(Public-Private Partnership)의 광범위한 거버넌스 부문 전문가로 활동하고 있다. 현재는 숭실대학교 경영학부 겸임교수 및 더블트리 바이 힐튼(DoubleTree by Hilton) 서울 판교 호텔의 대표이사로 활동하고 있으며, 2024 한국품질경영학회 여성최초 최고품질경영인상(CQO,Chief Quality Officer)을 수상한 바 있다.

Module 1 PPP 기본사항

1.1 PPP란 무엇인가? ‘민관협력사업’ 정의 ....................................... 11

1.1.1 PPP 계약 유형 및 용어 ........................................................ 11

1.1.2 PPP가 아닌 것: 기타 민간 참여 유형 ..................................... 22

1.1.3 PPP의 사용: 분야 및 서비스 ................................................. 26

1.2 인프라 문제와 PPP의 지원방법 ................................................. 35

1.2.1 자금 부족............................................................................ 41

1.2.2 부실한 계획 및 프로젝트 선정 ............................................... 52

1.2.3 취약한 관리 ........................................................................ 58

1.2.4 불충분한 유지 관리 ............................................................. 63

1.2.5 취약하고 분쟁에 영향을 받는 국가의 인프라 ........................... 67

1.2.6 기후 변화와 자연재해 .......................................................... 72

1.3 PPP의 자금 조달 방법.............................................................. 87

1.3.1 PPP를 위한 금융 구조 ......................................................... 88

1.3.2 정부를 위한 고려 사항 ......................................................... 97

1.3.3 PPP에서 공공 재정의 역할 ................................................. 106

1.3.4 제3자 위험 완화 및 신용 강화 ............................................. 115

Module 2 PPP 프레임워크 구축

2.1 PPP 정책 ............................................................................. 133

2.1.1 PPP 프로그램 목표 ........................................................... 134

2.1.2 PPP 프로그램 범위 ........................................................... 136

2.1.3 시행 원칙 ......................................................................... 138

2.2 PPP 법적 프레임워크 ............................................................ 143

2.2.1 PPP 법적 프레임워크의 범위 .............................................. 144

2.2.2 PPP 법률 ........................................................................ 146

2.3 PPP 프로세스 및 기관의 책임 ................................................. 151

2.3.1 PPP 프로세스 .................................................................. 152

2.3.2 기관의 책임: 실행 ............................................................. 156

2.3.3 기관의 책임: 검토 및 승인 .................................................. 162

2.3.4 PPP 전담부서 .................................................................. 166

2.4 PPP를 위한 공공 재정 관리 프레임워크 ................................... 179

2.4.1 PPP 프로젝트의 재정적 영향 평가 ...................................... 180

2.4.2 PPP 리스크 총 노출량 관리 ................................................ 185

2.4.3 PPP를 위한 정부의 예산 편성 ............................................. 187

2.4.4 PPP에 대한 재정 회계 및 보고 ............................................ 194

2.5 광범위한 PPP 프로그램 거버넌스 ........................................... 203

2.5.1 이해관계자 소통 및 참여 .................................................... 204

2.5.2 PPP 프로젝트 및 프로그램 정보 공개 .................................. 213

2.5.3 최고 감사 기관의 역할 ....................................................... 215

2.5.4 입법 기관의 역할 .............................................................. 219

2.5.5 독립적인 규제 기관의 역할 ................................................. 221

2.6 지방정부 및 기타 지방정부 PPP .............................................. 227

Module 3 PPP 프로젝트 실행

3.1 PPP 프로젝트 식별 ............................................................... 245

3.1.1 우선순위 공공 투자 프로젝트 식별 ....................................... 245

3.1.2 PPP 잠재력 평가 .............................................................. 248

3.1.3 초기 PPP 파이프라인 구축 ................................................. 251

3.2 잠재적 PPP 프로젝트 평가 ..................................................... 255

3.2.1 프로젝트 타당성 및 경제성 평가 .......................................... 258

3.2.2 환경과 사회 연구 및 표준 ................................................... 266

3.2.3 사업 타당성 평가 .............................................................. 271

3.2.4 PPP의 비용 대비 가치 평가 ................................................ 274

3.2.5 재정적 평가 ...................................................................... 281

3.2.6 프로젝트 관리 능력 평가 .................................................... 286

3.3 PPP 프로젝트 구조화 ............................................................ 297

3.3.1 위험 식별 ......................................................................... 298

3.3.2 위험 할당 ......................................................................... 300

3.3.3 위험 배분을 계약 구조로 전환 ............................................. 307

3.4 PPP 계약 설계 ..................................................................... 313

3.4.1 성과 요건 ......................................................................... 316

3.4.2 지불 구조 ......................................................................... 320

3.4.3 조정 구조 ......................................................................... 323

3.4.4 분쟁 해결 구조 .................................................................. 327

3.4.5 해지 조항 ......................................................................... 329

3.5 PPP 거래 관리 ..................................................................... 339

3.5.1 조달 전략 결정 .................................................................. 342

3.5.2 PPP 홍보 ........................................................................ 356

3.5.3 적격 입찰자 ...................................................................... 357

3.5.4 입찰 프로세스 관리 ........................................................... 361

3.5.5 계약의 효율성 및 재무 마감 달성 ......................................... 371

3.6 PPP 계약 관리 ..................................................................... 379

3.6.1 계약 관리 구조 수립 .......................................................... 381

3.6.2 PPP의 제공과 위험 모니터링 및 관리 .................................. 387

3.6.3 변경사항 처리 ................................................................... 391

3.6.4 계약 만료 및 자산 인계 ...................................................... 396

3.7 자발적(비입찰식) 제안 프로젝트 처리 ...................................... 403

3.7.1 비입찰식 제안 프로젝트의 장점과 단점 ................................ 404

3.7.2 경쟁적 긴장감 조성 ........................................................... 406

3.7.3 지적 재산권 및 기밀 유지 관리 ............................................ 408

3.7.4 명확한 정책 및 프로세스 정의 ............................................. 409

Box

Box 1.1 지속가능한 개발목표와 PPP ............................................................ 38

Box 1.2 PPP 가치 창출 요소 ....................................................................... 40

Box 1.3 자금 조달과 융자 ............................................................................ 46

Box 1.4 과도한 재정 위험-콜롬비아, 한국, 멕시코, 영국의 사례 ....................... 51

Box 1.5 뭄바이 상수도-부실한 인프라 계획의 사례 ......................................... 56

Box 1.6 PPP의 실패-1993년 부에노스아이레스의 수자원 양허 사례 ................ 61

Box 1.7 성과 기반 도로 계약-인프라 유지 관리 개선 ....................................... 65

Box 1.8 파미르 민간 전력 프로젝트 .............................................................. 71

Box 1.9 우루과이 기후 파생상품 ................................................................... 77

Box 1.10 기업 보증을 통한 프로젝트 금융 구조의 예 ....................................... 93

Box 1.11 소자본 PPP 사례-빅토리아 트램과 기차 ......................................... 98

Box 1.12 페루의 CRPAO’s ....................................................................... 112

Box 1.13 멕시코의 포나딘(FONADIN) ....................................................... 115

Box 2.1 PPP를 위한 효율적인 거버넌스 ...................................................... 125

Box 2.2 칠레의 PPP 프레임워크 ................................................................ 127

Box 2.3 남아프리카공화국의 PPP 프레임워크 .............................................. 128

Box 2.4 페루의 PPP 시행 원칙 .................................................................. 140

Box 2.5 독일의 PPP 법적 프레임워크 ......................................................... 147

Box 2.6 외부 자문위원 .............................................................................. 162

Box 2.7 PPP 교육 .................................................................................... 169

Box 2.8 PPP에 대한 재정적 의무의 유형 ..................................................... 181

Box 2.9 인도의 생존 가능성 지원 기금 프로그램 ........................................... 189

Box 2.10 정부 재무 보고의 유형 ................................................................. 196

Box 2.11 델리 상수도 프로젝트................................................................... 214

Box 2.12 PPP 회사 정보에 대한 감사 기관의 접근........................................ 217

Box 2.13 베냉의 지방 상수도...................................................................... 229

Box 3.1 공공 투자 계획 과정에서의 PPP 선정 .............................................. 249

Box 3.2 남아프리카공화국의 PPP 잠재적 선별 요소 ..................................... 250

Box 3.3 ‘5가지 모델’ 사례 .......................................................................... 257

Box 3.4 세계은행 환경 및 사회 프레임워크 .................................................. 273

Box 3.5 공공 부문 비교 지표 계산 방법 ....................................................... 278

Box 3.6 PPP 프로젝트에 대한 직접 지불 약정 유형 ...................................... 286

Box 3.7 PPP 위험 범주 ............................................................................. 301

Box 3.8 토지 취득 위험 배분 ...................................................................... 303

Box 3.9 PPP 계약이란? ............................................................................ 317

Box 3.10 국제 투자 분쟁 해결센터(ICSID) .................................................. 332

Box 3.11 경쟁 조달 또는 직접 협상 ............................................................ 341

Box 3.12 기업 자격 기준 ........................................................................... 360

Box 3.13 평가 기준 .................................................................................. 366

Box 3.14 취약한 위험 모니터링의 예-빅토리아 트램과 기차 .......................... 394

Box 3.15 직접 협상 비용-탄자니아 독립 전력 .............................................. 405

Table

Table 1.1 인프라 계약 명칭 .......................................................................... 14

Table 1.2 분야별 PPP 사례 및 자료 .............................................................. 27

Table 1.3 호주의 PPP와 공공 조달 비교 ........................................................ 57

Table 1.4 제3자 위험 완화 또는 신용 강화 수단의 예 ..................................... 113

Table 2.1 PPP 프로그램 목표 예시 ............................................................. 135

Table 2.2 PPP 정책 범위의 정의 예시.......................................................... 137

Table 2.3 PPP 법률 예시 .......................................................................... 147

Table 2.4 PPP 승인 요건의 예시 ................................................................ 167

Table 2.5 PPP에 대한 재정 투입의 경제성 평가를 위한 옵션 .......................... 183

Table 2.6 재정 위험 지표: 부채 .................................................................. 187

Table 2.7 재정 위험 지표: 자산 및 우발 부채 ................................................ 188

Table 3.1 표준화된 PPP 계약 및 조항의 예 .................................................. 319

Table 3.2 조기 해지 및 해지 지급금의 유형 .................................................. 331

Table 3.3 PPP 조달 절차의 예 ................................................................... 347

Table 3.4 RFP 문서 작성 예시 및 지침 ........................................................ 368

Table 3.5 서비스 제공 문제와 분쟁의 구분 ................................................... 397

Table 3.6 자발적 제안 프로젝트 조달 전략의 예 ............................................ 412

Figure

Figure 1.1 PPP 계약유형의 예 ..................................................................... 20

Figure 1.2 인프라 관련 도전과제와 PPP가 도울 수 있는 방법 .......................... 42

Figure 1.3a 일반적인 PPP 프로젝트 구조 ..................................................... 90

Figure 1.3b 자금의 흐름 ............................................................................. 92

Figure 1.4 비구상 및 완전 구상 기업 프로젝트 금융 구조 ................................. 93

Figure 2.1 일반적인 PPP 프로세스 ............................................................ 155

Figure 2.2 남아프리카공화국의 PPP(게이트웨이 프로세스) ........................... 165

Figure 3.1 PPP 개발 및 실행 프로세스 ....................................................... 242

Figure 3.2 PPP 프로젝트 식별 ................................................................... 246

Figure 3.3 PPP 프로젝트 평가 ................................................................... 256

Figure 3.4 PPP 프로젝트 구조화 ............................................................... 299

Figure 3.5 PPP 계약 설계 단계 .................................................................. 315

Figure 3.6 PPP 거래 관리 ......................................................................... 340

Figure 3.7 거래 단계 ................................................................................ 343

Figure 3.7a 조달 전략 .............................................................................. 344

Figure 3.7b PPP 홍보 .............................................................................. 356

Figure 3.7c 입찰자 자격 ........................................................................... 358

Figure 3.7d 입찰 프로세스 관리 ................................................................. 362

Figure 3.7e 재무 마감 .............................................................................. 372

Figure 3.8 PPP 프로세스의 계약 관리 단계 ................................................. 382

Figure 3.9 USP 프로세스 흐름 ................................................................... 417