초판발행 2022.01.15

37년간 대한민국의 외교관으로 다양한 분야의 협상에 정부대표로 참여했다. 실무대표인 경우도 있고 수석대표로 활동하기도 했다. 주 미국 대사관 경제공사와 외교통상부 FTA 교섭대표 재직 시 담당했던 양자 통상협상을 제외하고는 대부분은 유엔, 세계무역기구(WTO) 그리고 아·태경제협력체(APEC) 등 국제기구를 통한 다자간 협상에 집중했다.
첫 부임지였던 독일 함부르크 총영사관에서 근무를 마치고 1988년 케냐 대사관으로 발령을 받았다. 원했던 전보도 영전도 아니었다. 그러나 젊었을 때 아프리카의 절대 빈곤을 체험한 것이 오히려 소중한 기회가 됐다. 나이로비는 유엔의 동부 아프리카 거점으로 환경계획(UNEP)과 유엔인간정주위원회(UNCHS)의 본부가 소재하여 다자외교를 경험할 수 있었다. 1980년대 후반은 탈냉전으로 미국이 유일한 초강국으로 자리매김을 하고 소련과 유럽의 영향력이 축소되는 시대적 전환기였다. 환경문제가 글로벌 이슈로 부상하면서 지속가능한 개발이 강한 조류를 형성하던 시기였다. 나는 오존층 보호에 관한 몬트리올 의정서, 유해폐기물의 국가 간 이동에 관한 바젤협약, 생물다양성협약과 기후변화협약, 유엔환경개발회의(UNCED) 등 굵직한 국제환경협약의 성안협상에 직접 참여하면서 실전 경험을 쌓았다.
본부로 귀임하여 국제환경 업무를 이어갔고 1994년 주 제네바 대표부 참사관으로 발령을 받아 본격적으로 환경과 무역규범을 담당하면서 다자간 통상협상에 입문했다. 당시 제네바는 우루과이라운드(UR) 협상결과 창설된 WTO가 자리를 잡으면서 마라케시 협정의 이행에 집중하고 있었다. 또한 환경규범과 통상규범 간 충돌 가능성이 제기되면서 무역과 환경 이슈가 관심 의제로 부각되고 ‘그린라운드’ 출범에 대한 우려가 고조되던 시기였다. 제네바에서 귀국하여 환경협력과장직을 맡았고 그 후 뉴욕 소재 유엔대표부 참사관 겸 유엔총회 의장실 보좌관으로 일했다. 외교부 경력을 완전히 다자외교로 방향을 잡은 것이다.
2002년 APEC 심의관을 거쳐 싱가포르 소재 APEC 사무국 사무차장과 사무총장으로 안목을 넓혀 나갔다. APEC은 작고 느슨한 국제기구지만 매년 열리는 정상행사와 수백 개의 실무그룹 회의를 하는 중요한 기구다. 국제기구 수장을 해보고 싶은 나의 작은 소망이 실현된 것이다. 2006년 초, 워싱턴 소재 주미국 대사관 경제공사로 재직하면서 한·미 FTA 협상과 비준과정을 지켜보고 아웃리치 활동을 전개했다. 오랜 동맹인 한·미 관계와 그 실체적 내면과 갈등의 단면을 봤다. 물론 세계 정치를 움직이는 미국의 힘과 시스템도 체감했다.
2009년 4월 외교부 본부에서 도하개발아젠다(DDA) 협상대사직을 맡아 꺼져가는 협상의 불씨를 살리려는 노력에 동참했다. 이듬해 6월 FTA 교섭대표로 자리를 옮겨 한·미 FTA 및 한·EU FTA의 비준을 마무리하고 한·중 FTA 및 한·중·일 FTA를 출범시켰다. 이후 2012년 주 제네바 대사로 부임했다. 제네바는 다자통상체제인 GATT/WTO의 본부 소재지인 동시에 인권, 인도적 지원, 군축, 보건, 노동, 지식재산권, 환경, 통신 등 다자외교의 산실로서 200여 개의 국제기구들이 개최하는 국제회의가 연중 쉴 틈 없이 전개된다. 당연히 제네바 대사직은 다자외교 전문가에게는 꿈의 무대다.
내가 소관했던 협상은 주로 환경과 통상 분야로 강대국과의 안보외교 협상만큼 무겁거나 엄중하지는 않았다. 그러나 쇠고기, 자동차 협상을 비롯하여 미국, EU 등과의 FTA 협상과 비준과정은 정치적 휘발성이 강했고 국내전선의 정치적 민감성은 이내 대외협상의 실체적 일부가 되기도 했다. 협상대상 분야가 달라도 협상의 전략과 전술은 물론 협상현장의 긴장감과 역동성은 유사할 것이다.
나는 대한민국 외교관으로 활동할 수 있었던 것을 무한한 영광으로 생각한다. 내부전열을 가다듬고 최선의 협상결과를 도출하고 이를 평가하는 일련의 과정은 언제나 새롭고 가슴 떨리는 경험이었다. 당연히 수반되는 극도의 긴장과 부담 그리고 개인적인 구속도 즐겁게 감내했다. 나는 대외협상을 총괄하고 실무적 결정을 하는 위치에 있기도 했지만 국내정치 역학관계에서 이루어지는 내부결정과정에서 증인이나 관찰자인 경우도 많았다.
많은 이들이 협상현장의 역동성과 긴장의 실체를 알고 싶어 한다. 그러나 그것은 이론이나 공식으로 정형화할 수 없기 때문에 복잡하고 유동적인 협상의 실체를 정확하게 그려내기는 쉽지 않다. 특히 다자협상은 참여자들이 다양하여 훨씬 많은 국내외적인 변수가 작용하게 마련이다. 규범을 둘러싼 논쟁 뒤에 힘과 힘이 부딪치고 임기응변과 운도 작용하며 현장의 디테일은 직무상 보안에 속하는 경우가 많은 것도 본질적인 한계다.
그런 현실이 이 책을 쓰게 된 동기이기도 하다. 외교협상 현장에서 겪었던 경험을 나의 주관적 시각에서 기술하고 협상을 둘러싼 국내외 정치적 역학관계와 국제관계의 현실을 스케치해 보고 싶었다. 협상 현장의 긴장과 살 떨리던 순간을 입체적으로 그려 보고자 했다. 당초 목표한 협상결과를 달성한 경우도 있었지만 좌절하거나 아쉬움이 남는 현장도 있었다. 자전적 기록이자 반성인 셈이다. 실체적 진실을 현미경처럼 묘사하고 싶은 욕구 속에서도 모자이크처럼 기술할 수밖에 없는 현실적 한계를 받아들여야 했다. 외교관이라는 직업이 주는 자존감도 컸지만 외교관이기에 겪어야 했던 인간적인 역경과 고뇌도 적지 않았다.
과거 열악한 환경 속에서 한국 외교의 오늘을 개척해 온 분들의 혜안과 노고에 경의를 표한다. 반면교사로 삼아야 했던 분들도 적지 않았지만 그들 역시 경계해야 할 점을 가르쳐준 스승이었다. 대한민국의 외교와 외교관들은 각자 다른 여건에서 활동하지만 국익추구의 최전선에서 헌신한다는 점은 다르지 않을 것이다. 그들에게 국민과 정치권의 성원과 지원이 강화되기를 소망한다.
다양한 국제협상의 현장경험을 포괄적으로 담다 보니 퇴직 후 출간했던 “최석영의 FTA 협상노트” 내용을 일부 압축하거나 첨삭하여 포함한 곳도 있다. 틈틈이 준비한 메모를 바탕으로 좀 더 일찍 탈고할 요량이었다. 그러나 뜻하지 않은 일로 글쓰기에 집중하지 못했다. 코로나로 인해 비대면 문화가 확산되면서 다시 용기를 내게 된 것은 역설적이다. 이 책이 한국이 추진해 온 다양한 다자외교 협상의 한 단면을 맞추는 작은 퍼즐조각이 된다면 더 바랄 것이 없겠다.   
내가 긍지와 보람을 가지고 역동적인 외교활동을 할 수 있었던 것은 현저히 신장된 국력과 높아진 국가 위상의 덕이 컸다. 또한 늘 부족하고 자신이 없었지만 치열한 협상전선에서 서로 격려하면서 성취와 좌절을 함께했던 동료들에게 감사드린다.
이 책이 나오기까지 꼼꼼히 챙기고 조언을 아끼지 않았던 박영사의 안종만 회장, 노현 대표와 전채린 차장에게 사의를 표한다. 나의 친구이자 외교부 동료인 홍지인 전 주 폴란드 대사는 분망한 일정에도 원고의 내용뿐 아니라 형식을 세밀하게 검토해 주어 고마웠다.   
마지막으로 내 아내 김영인의 헌신적인 내조 그리고 잘 자라 준 근우와 지원이가 있어 늘 든든했다.  

2021년 동지(冬至)
강릉 유천동에서

최 석 영(崔晳泳)

법무법인(유) 광장 고문(2016-현재)
외교부 경제통상대사(2020-21)
연세대학교 국제대학원 초빙교수(2019-20)
매일경제 객원논설위원(2018)
국가인권위원회 국제관계자문위원(2016-18)
2018평창올림픽조직위원회 위원장 자문대사(2016-18)
서울대학교 국제대학원(GSIS) 객원교수(2016-17)
유엔중앙긴급대응기금(UNCERF) 자문위원회 위원(2015-18)
우즈베키스탄 WTO 가입 작업반 의장(2013-18)
주제네바 대표부 대사(2012-15)
WTO 서비스무역 이사회 의장(2014-15)
유엔난민기구(UNHCR) 집행위원회 의장(2013-14)
유엔배상위원회(UNCC) 부의장(2013-14)
외교통상부 FTA 교섭대표(2010-12)
외교통상부 DDA 협상대사(2009-2010)
주미대사관 경제공사(2006-09)
APEC 사무차장/사무총장(2004-05)
유엔총회 의장실 경제·사회 분야 보좌관(2001-02)
주유엔 대표부 참사관(1999-02)
주제네바 대표부 참사관(1994-97)
주케냐 대사관 참사관(1988-91)
주함부르크 총영사관 영사(1986-88)
외교부 입부(1979: 외무고시 제13회)

KDI 국제정책대학원 석사
서울대 인문대 독문학과 학사

황조근정훈장
근정포장

Revisiting the Open Regionalism of APEC(2006)
최석영의 FTA 협상노트(2016)

프롤로그  7

PART01 다자간 환경, APEC 및 통상 협상 현장

01 그린라운드 출범 우려와 글로벌 환경협상 현장  15
1. 몬트리올 의정서와 강력한 생산·무역규제 조항  16
2. 기후변화협정과 교토의정서 협상의 뒤안길  20
3. 유엔환경개발회의(UNCED)와 Agenda 21 협상  26
4. 바젤협약과 유해폐기물에 대한 국제무역 규제  31
5. 생물다양성 보호를 위한 무역규범과 한국의 딜레마  35
6. 동북아 환경협력의 첫 걸음  38

02 에이펙(APEC) 사무총장과 아시아·태평양 지역협력 44
1. 국제기구로서 APEC의 특징과 한계  45
2. APEC 사무총장과 부산 정상회의의 경험  51
3. 작은 거인 싱가포르의 성공 신화  62

03 GATT/WTO를 통한 다자간 통상 협상의 현장  66
1. 그린라운드 출범 우려와 WTO에서의 무역·환경 협상  67
2. WTO/DDA 협상: 시작은 창대했으나 끝이 없는 협상  71
3. WTO 정보통신기술협정(ITA) 협상과 그린룸의 심야담판  78
4. 2013년 WTO 사무총장 선거 캠페인 지원  86
5. 2020년 WTO 사무총장 선거 캠페인 지원  92

PART02 FTA 협상과 양자간 통상 협상 현장

04 한·미 FTA 협상과 비준 현장    101
1. 주미 경제공사로 부임과 아웃리치 활동  102
2. 한·미 FTA 협상과 추가협상장의 긴장감  114
3. 미국과 한국의 판이한 비준동의 현장  120
4. 가짜뉴스의 확산과 정치권의 이중성  129
5. 이행협의와 발효를 위한 마무리 작업  135

05 한·EU FTA 마무리 협상과 비준 현장   143
1. FTA 교섭대표의 빛과 그림자  144
2. 한·EU FTA의 마무리 협상과 서명  148
3. 한·EU FTA의 쟁점과 비준동의 추진  155
4. FTA 협정문 번역오류 파동과 후속조치  164

06 동북아 FTA 협상과 FTA 네트워크의 확대  171
1. 한·중 FTA 협상의 기본틀을 마련하다  172
2. 한‧일 FTA 협상 재개 노력: 가깝고도 먼 이웃  179
3. 한·중·일 FTA 협상출범과 메가 FTA에 대응  187

07 미국과의 양자 통상 협상 현장     194
1. 쇠고기 수입위생조건 협상: 거짓과 광기의 시대  195
2. 자동차 협상: 빅쓰리의 몰락과 미국의 끝없는 요구  205
3. 언터쳐블 쌀문제: 거래 불가능한 한국의 문화유산  211
4. 전문직 비자쿼터 문제: 많은 투자와 미완의 숙제  218
5. 역외가공지역으로서 개성공단 문제: 트로이의 목마  224

PART03 국제기구 활동과 특수 상황타개를 위한 협상 현장

08 주제네바 국제기구 상주대표로 활동과 소회  233
1. 주제네바 대사 겸 국제기구 상주대표로 부임  234
2. GATT/WTO: 쇠락하는 다자간 통상체제  242
3. 인도적 위기와 유엔난민기구: 난민문제와 탈북자 문제  247
4. 유엔인권기구: 보편성과 절대성의 충돌 현장  255
5. 세계보건기구(WHO): 메르스 사태와 챈 사무총장의 좌절  265
6. 국제노동기구(ILO): 특수한 노·사·정 지배구조  269
7. 세계경제포럼(WEF): 다보스 포럼과 김정은 초청 구상  273
8. 스위스의 국제기구 유치·관리 노하우와 우리의 현실  278

09 북한인권문제와 사실조사위원회 보고서   285
1. 역사적인 북한인권사실조사위원회(COI) 보고서  286
2. 커비(Kirby) COI 위원장과 국가보안법 논쟁  294
3. 북한인권현장사무소 설치 협정 논란  296
4. 국정감사장에서 북한인권 문제와 평화권에 관한 공방  299
5. 남북 이산가족과 국제적십자사의 인도적 조정 메커니즘  302
6. 국제사회의 강력한 대응과 한국의 부실한 이행  304

10 악화일로의 한·일 관계와 군대위안부 문제 유감  308
1. 준엄한 미 하원 결의(HR-121)와 숨겨진 애환  309
2. 필레이 유엔인권최고대표의 직설적인 성명서  317
3. 군대위안부 사실조사위원회 설치 구상 유감  320
4. 소위 2015년 한·일 외교장관 합의와 후속갈등 유감  24

11 특수한 상황타개를 위한 협상 현장    331
1. 유엔의 공식 회의록 조작과 원상복구 사건  332
2. 미국에서 촉발된 독도 영유권 해프닝  336
3. 대만 핵폐기물의 북한 수출 저지 사건  344
4. 2018 평창동계올림픽 계기 국제올림픽위원회(IOC)와 담판  347
5. 9/11 테러와 유엔총회 의장실 지원활동   354
6. 미국 경찰의 한국외교관 체포·구금과 후속조치  359

에필로그  363
영문약어 편람  368