초판발행 2026. 7. 30

서문

책을 내면서

Small is beautiful

Simple is beautiful

Trust is beautiful

민주주의의 진실은 언제나 단순한 곳에 머문다. 복잡한 제도와 장황한 언어 너머에서 한 사람의 선택이 존중받고 공동체의 신뢰가 지켜지는 순간, 민주주의는 가장 아름다운 얼굴을 드러낸다. 위탁선거는 바로 그 단순함 위에 서 있다. 절차는 간결해야 하고, 규범은 명확해야 하며, 그 바탕에는 무엇보다 신뢰가 놓여야 한다.

우주를 바라보던 칼 세이건이 말했듯, 우리가 발 딛고 선 이 창백하고 푸른 작은 점 위에는 모든 선택과 책임, 사랑과 갈등이 함께 존재한다. 한국 민주주의 역시 거대한 국가 권력의 서사만으로 이루어지지 않는다. 농업 · 수산업 · 신용 협동조합, 산림조합, MG새마을금고, 체육회 등 각종 공공단체에서 치러지는 위탁선거라는 작은 선택들이 모여 민주주의의 우주를 이룬다. 작지만 소중한 이 선거들이 흔들릴 때, 민주주의의 토대 또한 조용히 금이 간다.

에른스트 프리드리히 슈마허는 『작은 것이 아름답다』에서 인간의 삶을 지탱하는 힘은 규모가 아니라 관계라고 통찰했다. 위탁선거는 생활과 생업, 지역과 공동체의 가장 가까운 관계 속에서 이루어진다. 그래서 위탁선거는 크지 않지만 결코 가볍지 않다. 이해관계가 가까운 만큼 공정은 더욱 엄정해야 하고, 법은 더욱 섬세해야 한다. 작은 선거를 지키는 일은 작은 가치를 보호하는 일이 아니라, 민주주의의 근본을 지켜 내는 일이다.

한국 민주주의는 공직선거를 통해 제도적 성숙을 이루어 왔으나, 그 깊이를 더해 온 것은 생활 민주주의의 현장이었다. 위탁선거는 공직선거의 주변부가 아니라, 일상의 민주주의가 가장 먼저 숨 쉬는 자리이다. 이 선거들이 신뢰를 잃지 않을 때, 민주주의는 제도가 아니라 삶으로 작동한다. 생활 선거가 존중받을 때, 민주주의는 더욱 단단해진다. Small is beautiful이라는 통찰은 위탁선거 제도의 존재 이유를 가장 정확히 설명해 준다.

그러나 위탁선거는 언제나 취약하다. 선의만으로는 공정을 담보할 수 없고, 관행만으로는 신뢰를 유지할 수 없다. 이때 위탁선거법은 통제의 장치가 아니라, 공동체를 보호하는 최소한의 약속이 되어야 한다. 법은 복잡할수록 멀어지고, 단순할수록 신뢰받는다. Simple is beautiful이라는 명제는 위탁선거법이 지향해야 할 법철학이기도 하다.

이 책은 그러한 문제의식에서 출발하였다. 『공직선거법 완벽 이해: 이론과 실제, 그리고 전망(2025)』, 『정치자금법 이해: 이론과 실제, 그리고 전망(2024)』이 공직선거에서 민주주의의 큰 구조를 다루었다면, 이 책 『위탁선거법 완벽 이해: 이론과 실제, 그리고 전망(2026)』은 그 구조가 일상의 공동체 안에서 어떻게 작동하는지를 설명하는 안내서이다.

이 책도 전작들과 마찬가지로 위탁선거법을 이론과 실제, 전망의 세 가지 관점에서 체계적으로 접근하고자 하였다.

공직선거법과의 비교를 통해 이론적 체계를 정돈하고, 판례와 중앙선거관리위원회 선례를 통해 현장에서 검증된 판단 기준을 제시하고자 하였다.

위탁선거법의 기본적 틀과 이론적 배경을 충실히 설명하는 한편, 현실에 적확한 방대한 판례와 중앙선거관리위원회의 구체적인 행정해석 사례를 통해 위탁선거법의 쓰임이 타당성 있게 구현되고 적용하도록 ‘해설서’와 실질적인 ‘안내서’에 준하도록 하였다. 조문 해설에 머물지 않고, 왜 이 규정이 존재하는지, 실무에서 무엇을 가장 경계해야 하는지, 그리고 어떤 선택이 공동체의 신뢰를 지키는 길인지를 차분히 안내한다. 처음 위탁선거를 접하는 조합원과 후보자에게는 길잡이가 되고, 선거를 관리하는 실무자에게는 동반자가 되며, 연구자에게는 사유의 출발점이 되기를 바란다. 위탁선거법의 정답을 제시하기보다 올바른 판단으로 이끄는 친절한 안내자를 지향한다.

나아가 변화하는 선거 환경 속에서 위탁선거법의 미래를 함께 성찰하고자 한다. 실질적인 참정권 보장 방안, 선거운동의 자유 확대, 절차의 투명성과 제재의 실효성 등은 더 이상 미룰 수 없는 과제이다.

이 책 또한 선거관리위원회 동료직원들의 집단지성의 산물이다. 치열한 선거현장에서 민주주의를 수호하기 위해 고군분투와 헌신하고 있는 각급 선거관리위원회 직원 동료들의 넉넉한 생각의 증류와 지혜 그리고 눈과 귀를 통해 수집된 이야기를 양피지로 삼았다.

공정과 정의라는 책임윤리와 신념윤리로 펜을 손에 쥐었다. 굽이치는 현실 정치의 강과 같이 속 깊고 끊임없이 흐르는 위탁선거의 속성과 강도, 굴곡, 은밀함에 숨겨진 민주주의의 파도를 잉크로 쓰고자 했다. 그러나 중과부적(衆寡不敵)이다.

선거행정의 현장에서 법을 집행해 온 사람으로서, 그리고 글을 통해 제도와 사람을 잇고자 하는 연구자로서, 이 책에 마지막으로 한 가지 바람을 담는다. 위탁선거법이 두려움의 규범이 아니라, 신뢰를 키워 가는 언어로 읽히기를 바란다. 공정은 엄정하되 인간적이어야 하고, 법은 정확하되 따뜻해야 한다. Trust is beautiful이라는 믿음이 위탁선거의 현장마다 조용히 실현되기를 소망한다.

이 책이 위탁선거라는 작은 우주를 이해하는 데 작은 길잡이가 되기를 바란다. 각각의 위탁선거는 작지만, 그 안에는 공동체의 존엄과 민주주의의 품격이 오롯이 담겨 있다. 이 작은 우주들이 서로의 궤도를 존중하며 모일 때, 한국 민주주의라는 푸른 별은 더욱 깊고 온전한 빛을 낼 것이다. 민주주의는 거대한 선언이 아니라, 오늘 이곳에서 공정한 선택이 조용히 존중받는 순간에 다시 태어난다. 이 책을 그 믿음 위에 조심스레 내려놓는다. 이 책을 쓸 수 있게 직접적인 동기와 영감을 준 출퇴근 지하철에서 마주친 모든 분들께, 칼 세이건의 아름다운 헌사를 빌려 그들의 삶이 더 밝고 맑고 풍요로워지길 기원한다.

“헤아릴 수 없이 넓은 공간과 셀 수 없이 긴 시간 속에서 지구라는 작은 행성과 찰나의 순간을 그대와 함께 보낼 수 있음은 나에게 큰 기쁨이었습니다(코스모스).”

마지막으로 『정치자금법 이해: 이론과 실제, 그리고 전망(2024)』, 『공직선거법 완벽 이해: 이론과 실제, 그리고 전망(2025)』에 이어 이 책의 완성에 한결같은 따스한 응원과 무한한 이해를 보내준 너무나도 아름다운 아내 명미와 사랑하는 딸 서현, 아들 서준, 그리고 하나님의 사랑을 삶으로 실천하시어 따뜻한 마음을 베풀어주신 존경하는 장모님인 조성옥 여사께 감사의 뜻을 전하고 싶다. 그리고 고단한 삶을 지나 하나님 나라에서 평안히 계실 아버님과 어머님이 더욱 그립다. 저에게 지혜와 길을 열어주신 은혜에 감사드린다. 그들과 함께하는 모든 순간이 저에게 큰 힘이 되었고, 이 책 또한 그 감사와 사랑의 표현이기도 하다.

“풍파는 전진하는 자의 벗이다(니체)”에서 용기를,

“너의 행위의 결과가 인간적 불행을 가능하면 가장 많이 회피하거나 혹은 줄일 수 있는

것과 부합하도록 행동하라(아르투어 카우프만)”에서 관용을,

서현, 서준이가 성장과 성숙의 길에서 습관이성으로 기억했으면 하는 소박한 바람이다.

저자약력

이창술

고려대학교 정치외교학과 졸업

중앙선거e관리위원회 해석과(행정사무관, 2017～2019)

중앙선거관리위원회 정치자금조사과(행정사무관, 2020)

제주도특별자치도선거관리위원회 지도과장(서기관, 2021～2022)

양주시선거관리위원회 사무국장(2023)

용인시기흥구선거관리위원회 사무국장(2024～)

중앙선거관리위원회 5급 공개경쟁시험출제위원 다수 역임

중앙선거관리위원회 선거연수원 사이버 강사, 초빙강사

국가공무원 공채 면접위원 다수

저서

- 『정치자금법 이해: 이론과 실제, 그리고 전망』(박영사, 2024. 1.)

- 『공직선거법 완벽 이해: 이론과 실제, 그리고 전망』(박영사, 2025. 3.)

정치관계법 출강 다수

- 정당의 중앙당 당직자 및 당원협의회, 당원연수 출강 다수

- 국회의원 보좌관 대상 출강 다수

- 지방자치단체 공무원, 전국 지방의회 및 지방의회의원, 전국 교직원 대상 출강 다수

- 시민단체 대상 출강 다수

- 중앙선거관리위원회 선거연수원 온 · 오프라인 직무강의 다수

「공직선거법」, 「정치자금법」, 「정당법」 등 정치관계법이 ‘불신의 제도화’가 아닌 민주주

의의 원리인 ‘불확실성의 제도화’로 정치공간에서 튼실하게 자리매김하고, 통치자와 기득

권이 법을 이용하여 권력을 행사 · 유지하는 수단으로 기능하는 ‘법에 의한 지배(Rule by

Law)’가 아닌 통치자와 기득권으로부터 국민의 자유와 권리를 보호하고 인권과 민주주의

를 담아내는 그릇으로 ‘법의 지배(Rule of Law)’가 실현되길 바라며 헌법상 부여받은 선거

관리의 책무를 수행하고 있습니다.

차례

제1장 총론 1

제1절 공공단체등 위탁선거의 의의와 민주주의적 가치 2

제2절 위탁선거법의 목적과 기본원칙 4

제3절 법 제 · 개정 연혁 5

제4절 위탁선거법의 규율 체계 9

제5절 다른 법률과의 관계 13

제6절 선거관리 협조 등 14

제2장 선거의 위탁 16

제1절 위탁선거의 종류 17

제2절 주요 위탁단체별 임원 선출방법 21

제3절 위탁선거사무 범위 22

제3장 선거기간 및 선거일 25

제1절 선거기간 26

제2절 선거일 27

제4장 선거인명부 34

제1절 선거인 35

제2절 선거인명부 작성 · 관리 46

제3절 거소투표자, 순회투표 또는 인터넷투표 명부 작성 55

제5장 예비후보자와 후보자 58

제1절 피선거권 59

제2절 예비후보자 73

제3절 후보자 80

제4절 후보자 등록무효 · 사퇴 · 사망 87

제6장 선거운동 95

제1절 선거운동 방법의 적용 범위 96

제2절 후보자의 선거운동 144

제7장 기부행위의 제한 · 금지 213

제8장 조합장 등의 축의 · 부의금품 제공제한 305

제9장 선거일 후 답례금지 317

제10장 매수 및 이해유도죄 321

제11장 몰수 및 추징 375

제12장 허위사실 공표죄 379

제13장 후보자 등 비방죄 411

제14장 사위등재죄 및 사위투표죄 423

제15장 선거사무관계자나 시설 등에 대한 폭행 · 교란죄 437

제16장 양벌규정 및 과태료 445

제17장 당선무효, 공소시효 459

제18장 위반행위에 대한 조사, 신고자 보호, 자수자 특례 등 471

제19장 투표 505

제20장 개표 523

제21장 당선인 결정, 이의제기 543

제22장 제도개선 방안 551

제1절 위탁선거에서 선거여론조사 제도화 552

제2절 위탁선거에서 대담 · 토론회 제도 도입 554

제3절 위탁선거에 선거비용제도 및 보전제도 도입 557

제4절 선거운동 대가 제공행위 처벌 규정 신설 559

제5절 통신 및 금융관련 위탁선거범죄 조사권 신설 562

제6절 신고 · 제출의무 등 불이행 시 과태료 부과 신설 565

제7절 딥페이크영상 등을 이용한 선거운동 금지조항 신설 568

에필로그 571

사항 색인 573

판례 색인 581