초판발행 2026. 6. 30

책을 내면서

조합장선거의 신뢰성과 공공성을 높이기 위해 2014년 6월 11일 법률 제12755호로 「공공단체등 위탁선거에 관한 법률」이 제정되었다.

지난 2015년부터 전국 1300여 농·수·축협 및 산림조합 대표자를 동시에 선출해 온 전국동시조합장선거는 어느덧 4회째를 맞아 2027년 3월에 실시될 예정이다.

또한 지난 2024년 1월 개정되어 7월 시행된 위탁선거법 규정에는 최초로 예비후보자 제도와 후보자가 지정한 1인의 선거운동원 도입 등 확대된 선거운동 제도를 시행하여 조합장선거의 새로운 국면을 열고 있다.

조합장선거의 현장은 늘 뜨겁고 치열하다. 

체계적인 「공공단체등 위탁선거에 관한 법률」이 시행되고 있음에도, 정당한 선거운동의 범위와 금지된 기부행위의 경계에 대한 후보자들의 혼란과 질의는 여전히 끊이지 않고 있다.

때로는 법의 취지를 오해하여, 때로는 관행이라는 이름 아래 공들여 얻은 당선이 무효가 되거나 법적 처벌의 대상이 되는 안타까운 사례들을 현장에서 수없이 목격해 왔다.

이러한 결과는 후보자 개인에게 치명적인 불이익을 초래할 뿐 아니라, 조합원의 신뢰를 저하시키고 조직 운영 전반에 부정적인 영향을 미친다.

2023년에 치러진 제3회 전국동시조합장선거에서 위탁선거법 위반행위로 고발된 사례가 168건, 수사의뢰는 37건에 이르며 행정처분인 선거관리위원회의 경고 조치 또한 500여 건에 달한다.

이는 2019년 제2회 전국동시조합장선거에서 발생한 고발 185건, 수사의뢰 19건과 비교해도 위반 사례의 발생 수가 줄어들지 않고 있음을 여실히 보여준다.

필자는 1991년 선거관리위원회에서 공직 생활을 시작한 이래 35년 동안 광역시·도선거관리위원회 지도과장, 최일선 구·시·군선거관리위원회 사무국·과장, 그리고 중앙선거관리위원회 선거연수원 연구관 및 초빙교수로 활동하며 수많은 공직선거와 위탁선거를 관리하고 연구해 왔다.

특히 1,000여 건에 이르는 질의응답 처리와 수백 건의 위반행위 조사 및 고발 등 형사조치를 직접 수행한 지도과장 5년의 경험, 그리고 구·시·군위원회 사무국장·과장으로 15년간 일선 현장을 책임지며 축적한 실무 경험은, 후보자 중심의 실질적인 지침서를 집필하는 데 있어 소중한 밑거름이 되었다.

조합장선거를 지켜보며 가장 안타까웠던 점은 공직선거 후보자들이 정당의 지원 아래 안정적으로 선거를 치르는 것과 달리, 위탁선거 후보자들은 그러한 조력 없이 홀로 선거를 감당해야 한다는 사실이었다. 

이는 정보의 부족으로 이어져 후보자 개인의 역량만으로는 극복하기 어려운 한계가 되기도 한다.

이러한 연유로 위법 의도가 전혀 없었음에도, 법규 미숙지로 인해 고발 등 불이익을 당하거나 사소한 실수로 등록무효까지 되는 사례들을 가까이 지켜보면서, 언젠가는 그러한 선의의 피해자를 위해 글을 쓰리라 생각했고 퇴직을 몇 년 앞둔 지금에서야 비로소 실천에 옮기게 되었다.

“아는 것이 힘이다”, 

“아는 만큼 보인다”라는 말이 있다.

「공공단체등 위탁선거에 관한 법률」 제28조(전화를 이용한 선거운동) 법조문은 “전화를 이용하여 송화자·수화자 간 직접 통화하거나 문자메시지를 전송하는 방법”이라고 단 두 줄로 명시되어 있다. 규정 자체가 워낙 간략하다 보니, 후보자 입장에서는 구체적으로 어떻게 선거운동을 해야 할지, 어떤 방법이 선거법에 위반되지 않을지 막막하게 느껴질 수밖에 없다.

이 책은 이러한 고충을 해결하기 위해 선거관리위원회의 유권해석과 법원의 주요 판례 등 수십 가지의 사례와 유의사항을 일목요연하게 정리하여 언제, 어떤 방법으로 선거운동을 해야 할지 쉽고 자세하게 설명했다.

예를 들어 예비후보자등록 전 입후보예정자 신분일 때 가능한 문자 발송이나 현수막 설치 등 이 책이 아니면 알기 어려운 실전 노하우를 제시하였다.

또한, 서류 미비나 절차상 하자로 등록이 거부되거나 사소한 실수로 당선이 무효가 되는 안타까운 사례를 방지하고자 하였다. 필자의 풍부한 현장 경험과 사례를 통해 선거운동 분야뿐만 아니라 후보자등록 시 반드시 점검해야 할 유의사항도 상세히 담았다.

그리고 35년 동안 수십 회의 공직선거와 위탁선거를 관리하며 수많은 당선자를 지켜보았다. 후보자들이 유권자의 마음을 얻는 과정과 당선자들의 공통된 특징을 분석하였고, 여기에 5년간 홍보과장으로 재직하며 얻은 전문지식을 접목하여 “당선을 위한 한 걸음”이라는 장을 별도로 집필하였다.

이 책은 후보자의 소중한 노력이 당선이라는 결실로 이어질 수 있도록, 가장 안전하고 확실한 도움을 주기 위해 다음과 같이 집필하였다.

첫째, 후보자의 입장에서, 후보자를 위한 글을 썼다.

선거운동방법의 조문 해석에 그치지 않고, “할 수 있는 허용사례와 금지사례”, “주요판례” 등 100여 가지의 선거운동방법 등을 제시하여 직접 현장에서 법 위반 걱정 없이 당당하게 선거운동을 할 수 있는 방법 등을 담았다.

둘째, 35년 선거 현장의 실전 경험에 5년의 홍보 전문성을 더했다.

수십 회의 선거를 관리하며 당선자들을 가까이에서 지켜보며 직접 경험한, 사례 중심의 유권자의 마음을 얻는 방법 등과 함께, 홍보과장 5년의 전문적인 지식을 함께 녹여 후보자가 반드시 알아야 할 “당선을 위한 한걸음” 42가지 전략을 4개 분야로 나누어 체계적으로 정리하였다.

셋째, 저자의 최근작 『위탁선거법 판례 해설과 실무』에서 후보자가 꼭 알아야 할 핵심 판례를 엄선해 정리했다.

위법 가능성이 높은 행위를 사전에 인지하고 법적 위험을 예방하는, 당선을 꿈꾸는 후보자라면 반드시 읽어야 할 내용이라 확신한다.

넷째, 한순간의 방심이 당선 무효로 이어지지 않도록, 현장의 유의사항을 세밀하게 담았다.

오랜 기간 최일선에서 직접 경험한, 사소한 실수로 등록이 무효로 되거나, 당선이 예정된 후보자가 무심코 행한 선심성 행위나 부주의로 당선무효가 되는 사례 등을 들어, 오랫동안의 노력이 자칫 한순간에 물거품이 되는 일이 없도록 유의사항 등을 기술하였다.

수년 전에 홀로 배낭 하나 메고 히말라야 안나푸르나 트레킹을 했었다.

카트만두를 거쳐 경비행기로 포카라에는 도착했지만, 8박 9일의 히말라야 트레킹을 도저히 혼자서 할 수는 없었다. 

그때 무거운 짐을 들어주고, 길을 안내해 주고, 잠잘 곳을 알려주는 “셰르파”가 없었다면 안나푸르나 베이스 캠프에서 보는 장엄하고 눈이 부시도록 빛나는 설산을 보지 못했을 것이다. 

모쪼록 이 책이 안나푸르나 산을 오를 때 함께한 믿음직한 셰르파처럼, 낯설고 험한 바다의 흔들림 없는 등대처럼, 조합장을 꿈꾸는 후보자들에게 든든한 등불이자 길잡이가 되었으면 하는 마음 간절하다.

2026년 6월

황수현

황수현

중앙선거관리위원회 부이사관(현)

중앙선거관리위원회 선거연수원 초빙교수(현)

독일 베를린 자유대학교(Freie Universität Berlin) 객원연구원(Visiting Scholar)

중앙선거관리위원회 선거연수원 연구관

중앙선거관리위원회 선거연수원 민주시민교육 전문강사

공직선거법 평가 사무관 승진 최연소·초시 합격

충청북도·울산광역시선거관리위원회 지도과장

전라남도·충청남도선거관리위원회 홍보과장

청주시서원구·울산광역시 중구선거관리위원회 사무국장

평창군·보은군·괴산군·증평군선거관리위원회 사무과장

충청북도선거관리위원회 선거조사관

청주대학교 행정학과 학사

충북대학교 행정대학원 석사

저서 『위탁선거법: 판례 해설과 실무』, 박영사, 2026

     『새마을금고 위탁선거: 해설, 그리고 실전』, 박영사, 2025

문의 E-mail: tongtong0097@naver.com

차례

제1장

총 론

제1절  조합장선거의 선거관리위원회 의무 위탁 2

1. 위탁선거법의 목적 2

2. 선거의 자유와 공정 3

3. 주요 내용 5

4. 선거개요 7

제2절  위탁선거법과 조합법 8

1. 위탁선거법과 조합법의 관계 8

2. 최근 개정된 선거운동방법 10

제2장

당선을 위한 한 걸음Ⅰ: 선거의 기본과 원칙

제1절  오직 한 길, 선거관리위원회 35년 14

제2절  ‘경쟁’이 아닌 ‘선택’ 16

1. 자신을 설명하라 16

2. 흔들리지 않는 후보자 17

3. 일관성과 절제 18

제3절  사소한 실수가 부른 당선무효 20

1. 가벼운 인사와 당선무효 20

2. 후보자등록 서류와 등록무효 22

3. 결정된 당선, 과욕이 부른 낙선 24

4. 금품제공과 가상전화번호 26

제4절  아는 것이 힘이다. 30

1. 아는 후보자와 모르는 후보자 30

2. 선거관리위원회의 경고 32

3. 이의제기 35

제3장

당선을 위한 한 걸음Ⅱ: 유권자와의 신뢰구축

제1절  민심은 천심 38

1. 지방자치단체장의 착각 38

2. 공감과 경청 40

3. 한 걸음 또 한 걸음 43

제2절  소중한 한 표 45

1. 한 표의 가치 45

2. 한 사람의 힘 47

3. 유권자의 마음 48

제3절  유권자는 동반자 50

1. 경청 50

2. 작은 약속, 큰 신뢰 51

3. 사람을 남기는 선거 52

제4절  유권자 의식 54

1. 위탁선거 유권자 54

2. 공직선거 유권자 56

제4장

당선을 위한 한 걸음Ⅲ: 전략과 비전의 설계

제1절  명분과 목표, 그리고 비전 60

1. 명분 확립 60

2. 목표 설정 62

3. 비전 제시 62

제2절  인사가 만사 64

1. 인사가 만사(personal management is everything) 64

2. 인사가 만사(greetings are everything) 66

제3절  말 한마디와 “당선무효” 68

1. 공직선거의 자치단체장Ⅰ 68

2. 공직선거의 자치단체장Ⅱ 70

3. 위탁선거의 조합장 71

제4절 지피지기면 백전백승 72

1. 선거의 시작과 끝 72

2. 나만의 강점 74

제5절  선택받을 이유 76

1. 스토리텔링 76

2. 전략의 단순화 77

3. ‘약속’이 아닌 ‘방향’ 79

제6절  정책선거와 네거티브 81

1. 인쇄물 81

2. 합동연설회 82

3. 매니페스토 정책선거 84

제5장

당선을 위한 한 걸음Ⅳ: 당선과 당선무효

제1절  위험(리스크)의 시작 90

1. 당선무효의 도화선 90

2. 선거절차와 등록무효 92

제2절  판례는 말한다 93

제3절  당선인의 셰르파, 선거관리위원회 95

제6장

후보자등록

제1절  개요 100

제2절  후보자등록 101

1. 후보자등록신청서 101

2. 범죄경력 103

3. 후보자 기호 결정 104

4. 등록무효 104

5. 후보자 사퇴 106

제3절  기탁금 106

제4절  예비후보자등록 108

제5절  휴대전화 가상번호와 이의제기 110

1. 휴대전화 가상번호 110

2. 경력 등에 관한 이의제기 112

제7장

선거운동의 이해

제1절  정의 114

1. 개요 114

2. 개념 115

3. 성립요건 119

4. 선거운동의 주체 121

5. 선거운동기간 122

제2절  선거운동으로 보지 않는 행위 123

1. 선거에 관한 단순한 의견개진 및 의사표시 123

2. 입후보와 선거운동을 위한 준비행위 124

3. 기타 선거운동으로 보지 않는 행위 125

제3절  할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 128

1. 직무상·업무상 행위 128

2. 입후보와 선거운동을 위한 준비행위 129

3. 의례적인 전화/문자메시지 129

4. 의례적인 우편/안내문 131

5. 언론/기사/신문광고 131

6. 후보자외 선거운동 132

7. 여론조사 133

8. 투표참여 독려 135

9. 위탁선거에서 할 수 없는 선거운동 136

10. 명함 등을 이용한 사전선거운동 137

11. 기타 138

제4절  주요 위반행위 판례 139

제8장

후보자 등의 선거운동방법

제1절  개요 144

1. 선거운동의 주체 144

2. 선거운동기간 146

3. 선거운동방법 146

제2절  선거공보 148

1. 관계법조문 148

2. 법규요약 및 해설 149

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 152

4. 주요 위반행위 판례 154

제3절  선거벽보 155

1. 관계법조문 155

2. 법규요약 및 해설 155

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 157

제4절  어깨띠·윗옷·소품 158

1. 관계법조문 158

2. 법규요약 및 해설 159

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 160

제5절  전화를 이용한 선거운동 161

1. 관계법조문 161

2. 법규요약 및 해설 161

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 163

4. 주요 위반행위 판례 166

제6절  정보통신망을 이용한 선거운동 168

1. 관계법조문 168

2. 법규요약 및 해설 168

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 169

4. 주요 위반행위 판례 171

제7절  명함을 이용한 선거운동 172

1. 관계법조문 172

2. 법규요약 및 해설 172

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 174

4. 주요 위반행위 판례 175

제8절  선거일 후보자 소개 및 소견발표 176

1. 관계법조문 176

2. 법규요약 및 해설 177

제9절  공개행사에서의 정책 발표 178

1. 관계법조문 178

2. 법규요약 및 해설 178

제10절  예비후보자 등의 선거운동방법 179

1. 관계법조문 179

2. 법규요약 및 해설 179

제9장

금품·음식물 등 기부행위 제한·금지

제1절  기부행위 제한·금지 184

1. 관계법조문 184

2. 법규요약 및 해설 187

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 195

4. 주요 위반행위 판례 202

제2절  후보자 등의 매수 이해유도 금지 206

1. 관계법조문 206

2. 법규요약 및 해설 207

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 211

4. 주요 위반행위 판례 212

제3절  현직 조합장 등의 축의·부의금품 제공제한 216

1. 관계법조문 216

2. 법규요약 및 해설 216

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 217

4. 주요 위반행위 판례 218

제10장

기타 제한·금지 행위

제1절  임·직원의 지위를 이용한 선거운동금지 220

1. 관계법조문 220

2. 법규요약 및 해설 220

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 223

4. 주요 위반행위 판례 225

제2절  허위사실 공표 226

1. 관계법조문 226

2. 법규요약 및 해설 227

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 230

4. 주요 위반행위 판례 231

제3절  후보자 비방 금지 233

1. 관계법조문 233

2. 법규요약 및 해설 233

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 235

4. 주요 위반행위 판례 236

제4절  호별방문 등의 제한 237

1. 관계법조문 237

2. 법규요약 및 해설 237

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 240

4. 주요 위반행위 판례 241

제5절  선거일 후 답례금지 242

1. 관계법조문 242

2. 법규요약 및 해설 243

3. 할 수 있는 사례와 할 수 없는 사례 244

제6절  과태료 245

1. 관계법조문 245

2. 법규요약 및 해설 246

3. 과태료 부과사례 247

제11장

핵심 판례 해설과 실전

제1절  기준과 방향 250

제2절  위반행위별 분석 252

1. 선거운동 252

2. 지위를 이용한 선거운동 256

3. 기부행위 259

4. 매수행위 267

5. 축의·부의금품 270

6. 호별방문 274

7. 허위사실 공표 277

제3절  당선과 낙선, 그리고 판례 282

1. 사전선거운동: 의례적 인사와 선거운동 282

2. 지위 이용: 조합의 자원은 단 1%도 사용금지 283

3. 기부행위: 금액의 다과를 불문하는 무관용 원칙 284

4. 매수 및 이해유도: 의사표시만으로도 위법 284

5. 축의·부의 금품: 엄격한 형식과 절차 준수 285

6. 호별방문: 비닐하우스 등도 포함 285

7. 허위사실 공표: 단어 하나와 당선무효 285

8. 최종 정리 및 시사점 286

부록1

후보자등록신청서 등 주요 신청 서식 및 작성예시

1. 예비후보자등록신청서 작성예시 및 작성요령 289

2. 후보자등록신청서 작성예시 및 작성요령 291

3. 후보자의 개인정보 보호관련 준수사항 293

4. 신고·신청·제출 서식 목록 294

부록2

공공단체등 위탁선거에 관한 법률(약칭: 위탁선거법)