초판발행 2026. 5. 30

머리말

남북 분단 80년 세월이 흘렀다. 남북한은 이념과 체제가 다른 부분민족 국가(part nation state)로 출범했다. 38도선 책정, 미?소 양군의 분할 점령과 군정 실시 중 대한민국과 조선민주주의공화국 명칭의 국가를 각각 세웠다. 북측이 남측을 무력 통일하려는 6?25 전쟁이 정전체제로 마무리된 후 남북 양측의 정부는 정통성 경쟁과 국익 충돌로 화해?협력의 신뢰 구축도 어려웠고, 평화 체제 수립과 통일문제에 대한 구체적 논의는 엄두도 내지 못하고 오늘에 이르고 있다. 더욱이 2023년 말 북한은 70여 년의 남북경쟁에서 패배를 인지하고 수령 영도 체제 유지의 위험 및 ‘흡수통일 증후군’에 빠져 남측에 ‘동족이 아닌 적대적 두 국가 관계’ 선언 후 남북 간 모든 소통 채널을 단절해 남북 관계는 경색되어 남북 간 대립?충돌 위기마저 맞고 있다.

분단사를 정권에 따라 남북 간 화해?협력과 긴장?대립 상황을 정리하였다. 한반도 평화?통일에 주는 문제점 및 과제를 도출하려 노력했으며 11장에 이르는 각 장의 결론마다 한국의 통일?안보?외교에 미친 정책적 의미를 살폈다.

6?25 전쟁 개시와 정전체제 성립이 남북 분단사에 미친 지정학적 의미 및 20여 년간 남북이 유엔에서 서로 유일 합법 정부라는 정통성 경쟁기를 거친 과정을 정리했으며, 1972년 ?7?4 남북 공동성명?의 통일 3원칙(자주, 평화, 민족대단결) 합의 이후 민족공조를 앞세운 대립이 미친 정책적 의미 및 통일문제에서 남측의 기능적 접근 대 북측의 통일전선 차원의 접근법 차이가 남북 화해?협력에 미친 부정적 의미를 확인했다.

1991년 체결된 최초의 남북기본합의서(남북화해, 불가침, 남북교류협력)를 비롯, 분과위원회 구성 및 부속 합의서는 역사적 문건이었지만 민족공동체 회복?발전을 위한 일부 교류(이산가족 교환 방문, 예술공연단 교환 방문, 체육인 교류 등) 외에는 북한의 핵 개발 의혹 증폭으로 남북 화해, 불가침에 관한 회담은 성과를 내지 못했다. 합의서에는 ‘쌍방 사이의 관계가 나라와 나라 사이의 관계가 아닌 통일을 지향하는 과정에 잠정적으로 형성되는 특수관계’라고 규정해 북한을 권력 실체로만 인정하면서 우리 헌법의 단일 국가 조항을 위반하지 않고 1국가 지향의 통일정책에 미치는 정책적 의미를 포함했다.

김대중, 노무현, 문재인 대통령의 북한 영수 간 공동성명 등이 미친 남북 화해 협력에 미친 성과를 정권별로 분석했으며, 특히 김대중, 노무현 정부의 북한과 교류?협력 사업(개성공단 건설, 금강산 관광 활성화, 동해선 철도?도로, 서울?신의주 철도, 문산?개성 사이의 도로 연결) 등의 민족 문화?경제공동체 형성에 미치는 의미 및 북한 핵 개발 추진으로 이명박?박근혜 정부 시기 단계적 폐기 과정을 정리했다. 

1990년대 초 남북한 동시 유엔 가입 과정과 남?북한의 4강과의 교차승인 불균형(남한만 중?러와 교차승인)은 한반도 평화체제 수립에 차별적 영향을 미친 지정학적 요인으로 작용했다. 남북 쌍방이 제기한 한민족공동체 통일방안과 고려민주연방제 통일방안은 이념과 체제가 다른 입장에서 통일철학, 통일주체, 통일실현 절차 면에서 합의점을 찾을 수 없다는 문제점을 확인했다.

남북관계사에서 민족공조 대 국제공조 관련 정책 대립에서 남한은 양자의 보완관계를, 북한은 대립관계를 주장하면서, 북한은 민족공조를 앞세워 한미동맹의 약화를 시도하는가 하면 특히 김영삼, 김대중, 노무현, 문재인 정부에 남북공조의 강화로 북핵 시설에 대한 미국의 군사 옵션 행사 적극 공동 저지를 강조했다. 그렇지만 한반도 평화 체제 협상에 북측의 先美後南 대 남측은 선 민족공조 후 다자회담을 선호하는 등, 북은 지금까지 남북 간 신뢰 구축 이상의 평화회담을 거부하고 있음이 밝혀졌다. 미국은 북한이 한미동맹과 주한미군 논의를 제의하면 한국과 논의할 문제라며 거부하였다. 

북한은 1968년 1?21 사태를 추진한 박정희 정부 이후 2020년 6월 남북공동연락 사무소 폭파 등 문재인 정부에 이르기까지 남한에 대화?도발의 배합전략을 실시해왔다. 이 배합전략의 특징을 사례별로 살펴보면서 북한이 도발은 ‘다른 수단에 의한 정치의 계속’으로 믿고 있음을 확인했다. 이 도발을 방지하기 위해선 초전격멸로 북측에 도발 무용론을 학습시킬 필요가 있었지만, 아쉽게도 남측은 북 도발에 대한 사과를 받아내는 데도 어려웠으며, 비례적 대응도 제약을 받았다.

1990년대 중반 이후 2025년에 이르기까지 남북 화해?협력의 기초인 신뢰 구축의 절대 장애요인은 북한 핵 개발로 야기된 남북 간 불신과 대결이다. 그 영향과 그 결과를 각 정부별로 살펴보았다.

미국 주도로 30년간 지속된 북한 비핵화 협상과 패인을 분석하면서 안보 외교의 핵심 개념인 억제와 강압의 적용 사례, 특히 미국이 북 핵시설 타격(강압)을 포기케 한 역대 정부의 대미 소방 외교 추진 사례를 기술했다. 핵은 어떠한 국가도 국가 사활의 핵심 이익으로 인지하고 개발하기 때문에 협상과 경제제재 정도로 포기시킬 수 없다. 강압 전략의 이해를 돕기 위해 2025년 6월 미국과 이스라엘이 연합으로 이란 핵시설 선제타격이라는 강압 전략의 적용 사례를 소개하면서 지난 30여 년 비핵화 협상에 실패한 교훈을 상기했다. 

고도화되고 있는 북한 핵과 미사일 위협에 집중 대응을 위한 한국형 3축 체계(킬체인, 한국형 미사일 방어, 대량응징보복)의 구축과 미국의 확장억제 체제의 연계?강화를 위한 확장억제 공약, 핵 협의 그룹(NCG) 신설, 한국 역할 확대, 미 전략 핵잠수함의 한국 기항 등 전략자산의 정례적 가시성 문제 및 한미동맹의 역할 공간을 핵을 포함한 우주와 사이버 영역으로 확대하기 위한 전략적 소통과 정책 공조 문제를 살펴보았다. 정부는 확장억제체제 신뢰성 강화에 대한 관심은 깊으나 자체 핵 보유에 대한 일각의 여론에도 불구하고 부인하고 있다. 전술핵 잠재력 보유에 대해서 마저 미국과 협상?승인 과제가 해결될지 의문으로 남아 있다.

생성형 AI 혁명이 불러온 디지털 대전환 시대 북한 사이버 전력의 실상과 2020년대 대남 사이버 공격 영역 및 특징을 비롯해 우리가 독자 제재의 대상으로 지정된 기관들을 살펴보았다. 정부는 국가 사이버 위협 대응 체계 정립을 위해 ?국가사이버안보기본법? 제정 및 ?법 제도 기반 마련?을 위해 ‘위기관리지침’에 따라 작성된 ‘국가사이버위기관리 표준매뉴얼’에 따른 각 부처 소관 분야별 실무 매뉴얼 정비 및 ?국가차원 통합 대응 및 정부협력체계? 강화를 위해 민간 합동을 통한 대응 조직 및 국가 사이버안보 위협 정보 공유 플랫폼의 고도화 추진 과제를 살펴보았다. 국제적으로 사이버 범죄 협약인 ?부다페스트 협약?(2001년 채택 78개국 가입)도 서둘러야 할 과제로 남아 있다. 

미국 트럼프 2기 정부는 북핵의 완전 비핵화 목표는 유지하되 북핵을 사실로 인정, 북한과 핵전쟁 위험 감소 등 북 ‘핵 개발 억제’가 아닌 ‘사용 억제’ 중심의 정책을 대북 협상에 내놓을 가능성이 크다. 한반도 안정된 공존 체제를 유지하기 위한 미북 회담이 열린다 해도 그 결말은 밝지 않다. 이재명 정부는 북한과 소통 채널 복원이 시급한 과제다. 미북 회담에 한국이 참여하더라도 체제경쟁에서 주민분열(내우)을 우려하는 북한과의 대화가 교류 수준까지 확대될지 의문이다. 한국 내부에서는 2국 체제 평화론 대 1국 지향의 공생론 등 이견이 표출되고 있으나 통일은 숙명적 과제임을 잊어서는 아니 된다.  

분단 80년사를 분석한 결과 ‘한반도 지속 가능한 평화는 통일만이 보장한다’는 정책적 명제를 도출, 통일 준비를 위한 4대 추진 방향을, 대북 통일정책 국민 합의 형성과 국제적 지원 확보, 북한 인권 개선을 위한 다차원적 노력의 전개, 북한 변화를 견인하기 위한 북한 주민의 정보 접근권 확대, 북한 이탈주민의 역할이 통일 역량 반영 등을 분석, 제시했다. 그리고 통일 제3의 길(북한 유사 사태로 탄생한 신정부와 합의?통일) 추진?성공을 위한 핵심 과제인 북핵 폐기와 민족 통일정책에 대한 4대 과제를 제시하면서 결론을 맺었다. 

이 책을 쓰는데 많은 문헌과 자료를 활용하였다. 통일부 발간의 1970년대~2018년 ??남북대화 사료집??, ??남북 합의서 총람??을 비롯한 ??통일부 30년사??, ??통일백서??, ??북한 인권보고서??, 통일연구원의 ??북한인권백서??, ??외교백서??, ??국방백서??, ??한국외교 50년?? 및 노태우 ??회고록 하??를 비롯, 김영삼 ??회고록 하??, 김대중 ??구술기록??, 노무현 ??남북정상대화 녹취록??, 이명박 ??연설문??, 박근혜 ??회고록??, 문재인 ??회고록: 외교안보편??, 윤석열, 이재명 ?연설문?에 이르기까지 역대 대통령들의 회고록과 대화록, 연설문 및 임동원 ??피스 메이커??, ??다시 평화??, 송민순 ??빙하는 움직인다??, 정종욱 ??외교비록?? 등 회고록에 많은 도움을 받았다. 그리고 국내외 정부 발간 자료, 전문가들의 저술, 칼럼 및 통일, 외교, 안보 관련 언론 기사들을 활용하였다. 

??남북한 관계사?? 발간에 남다른 관심을 가지고 지원해 주신 박영사 안상준 대표님께 감사의 말씀을 드린다. 장문의 원고를 체계적으로 편집해 준 편집부 이승현 차장님, 구원회 님, 책 발간을 학계와 도서관에 홍보해준 정연환 님에게 감사의 뜻을 전한다. 

2026년 3월 여의도 서실에서

南庭 황병무

황병무(1939년 6월 25일생)

학력

전주고등학교, 서울대학교 외교학과 학사, 동 대학원 정치학 석사

미국 유타 주립대학교 정치학 석사

미국 캘리포니아대학교(리버사이드 캠퍼스) 정치학 박사

경력

육군사관학교, 비교사회, 정치학 교관(육군 중위로 임관, 제대)

국방대학교 교수

국방대학교 안보문제연구소장

미국 랜드(RAND)연구소 유급 초빙연구원

한국국제정치학회 39대 회장, 편집위원회 위원장

외교통상부 정책자문위원장

대통령 국방발전자문위원회 위원장(노무현 대통령)

대통령 통일고문회의 고문(노무현 대통령)

대통령 안보자문단 위원(박근혜 대통령)

저서

『한국 외군의 외교·군사사』

『국방개혁과 안보외교』

『한국 안보의 영역·쟁점·정책』

『21세기 한반도 평화와 편승의 지혜』

『전쟁과 평화의 이해』

『신중국 군사론』

『게릴라』(역서)

「China under Threat」 with Melvin Gurtov, Johns Hopkins University Press, 1980.(공저)

「China Security」 with Melvin Gurtov, Lynne Rienner, 1998.(공저)

평전

姜懿定 「在威脅輿被威脅之間: 韓國學者黃炳茂在中國安全意圖的解讀」, 국립대만대학 정치학계, 2014.

기타

2025. 1. 국방대학교 南庭(황병무) 학술상 제정

석·박사 학위 논문 우수자 4명에게 매년 수여(학술 발전 기금 5억 기증) 

상훈

2000. 10. 세종문화상(국방·안보 분야)

2003. 11. 보국훈장 천수장 

차례

제1장  해방 후 남·북한 단독 정부 수립 과정과 정책적 의미

―미·소 양군의 남·북한 분할 점령과 남·북한 정부 수립―

1) 38도선의 분할과 미·소의 남·북한 점령 3

2) 미·소의 군정과 남·북한 정치세력의 분열과 통합 7

3) 한국신탁통치안과 미·소 협상의 실패 13

4) 한국 문제의 유엔 이관과 남·북한 정부 수립 21

5) 남·북한 정부 수립 이후 28

6) 요약 및 정책적 의미 33

제2장  남·북한 무력 충돌과 대립·경쟁기

―6·25 전쟁 전·후: 남·북한의 통일전략―

1) 6·25 전쟁 전야: 북한의 통일전략 수립 과정 41

2) 6·25 전쟁: 유엔군의 북한 점령과 남한의 관할권 48

3) 정전협정과 한미 상호방위 조약: 남한 통일에서 안보로 정책 전환 55

4) 1954년 제네바 정치 회의의 과정과 결말 60

5) 요약 및 정책적 의미 63

제3장  남·북한 대결 분쟁에서 대화 교류를 향하여

―1960년대 남·북한 통일 논쟁 대결과 분쟁의 실상―

1) 남·북한 외교·안보 역량 기반 구축과 통일론 제기 72

2) 유엔에서의 남·북한 대결과 북한의 대남·대미 분란 도발. 76

3) 7·4 남북공동성명의 허(虛)와 실(實) 87

4) 북한의 대미 도발과 남북 관계의 경색 99

5) 요약 및 정책적 의미 104

제4장  1980~1990년대 남·북한 관계; 대화·대결·공동 선언 채택

―1980년대 대결과 대화의 양면적 관계 전개: 통일정책 및 남·북한 기능적 분야의 대화―

1. 남·북한 정부의 평화·통일 정책 방안 제안과 비교 112

2. 북한의 평화공세·군사도발 배합전략과 한국의 대응 120

1) 북한의 아웅산 테러 도발과 한국의 대응 120

2) 남북적십자 회담 121

3) 남북 경제회담과 국회회담 124

4) 남북체육회담과 KAL기 폭파 사건 126

3. 1990년대 초기 남북합의: 남북기본합의서, 비핵화공동선언, 유엔동시가입 132

1) 한국 7·7 선언의 목적과 개요 132

2) ‘남북관계의 대장전’: 남북기본합의서와 부속 합의서 채택 과정 136

3) 남북 핵 통제 공동위원회의의 가동과 비핵화 합의 실패 142

4) 남·북한 동시 유엔가입과 남북 화해의 이행과 준수를 위한 3가지 부속 합의서 146

4. 요약 및 정책적 의미 152

제5장  1990년대 남·북한 관계

―북한의 대결과 화해의 모색: 민족공조 대 국제공조의 대립과 절충―

1. 제1차 북핵 위기와 남북한 대결 162

2. 남·북 민족 공동체 회복·발전·통일 개념의 대립: 정부 당국 간 회의 대 대민족회의 169

3. 남·북간 북경회담과 한국의 대북 식량 지원 181

4. 한반도 평화 정착을 위한 4자 회담 187

5. 요약 및 정책적 의미 196

제6장  1998~2003 남․북한 관계

―햇볕정책과 남․북한 관계―

1. 햇볕정책과 남북한 6·15 공동선언 205

1) 대북정책 추진 기조·방향과 서해교전 207

2) 6·15 남북공동선언 배경과 의미 211

2. 국민의 정부의 남북대화·교류·협력의 전개와 평가 220

1) 남북 장관급 회담의 정례화 220

2) 2001~2002년 남북 대화; 민족공조 대 국제공조 논쟁 224

3. 제2차 북핵 위기와 남북 관계 232

1) 북핵 위기의 전말과 남북회담에 파장 232

2) 국민의 정부 남북 대화·협력의 국 내·외적 파장 238

4. 요약 및 정책적 의미 243

제7장  2003~2007 남․북한 관계

―‘평화번영정책’과 남․북한 관계―

1. 남북화해협력정책을 계승한 평화번영정책과 남북한 관계 발전추진 255

1) 핵문제 해결과 남북관계 병행 추진 256

2) 남북대화의 다변화: 군사·경제·사회문화·인도 분야 262

2. 제2차 북핵 위기와 남북관계 274

1) 북한 미사일·핵개발에 대한 대응 및 남북관계 274

2) 한반도 평화 기반·남북공동번영의 토대 구축 지속 279

3. 남북정상 회담과 남북관계 283

1) 남북정상 회담 이전의 남북회담 283

2) 남북정상 회담; 의제와 협의 287

3) 남북정상 회담 이행을 위한 남북회담 및 남북관계 과제와 전망 302

4. 요약 및 정책적 의미 313

제8장  2008~2013 남․북한 관계

―상생·공영정책과 남․북한 관계―

1. 북한 핵 포기 조건하 상생·공영의 대북 정책과 남북한 관계 323

1) 북핵 문제 해결을 앞세운 한반도 평화 정착노력과 북한의 반응 324

2) 북한의 남북당국 간 대화 단절, 개성공단 재협상 제의 및 금강산 관광객 살해 326

3) 개성공단 재협상, 북 조문외교 및 대남 유화 자세 전환, 대북 인도지원 330

4) 인도적 지원 335

2. 천안함 폭침·연평도 포격 도발과 남북관계의 경색 338

1) 천안함 폭침 사건과 5·24 조치 339

2) 연평도 포격 도발과 남북 당국 대화·교류 중단 346

3. 평화통일의 미래 비전: 3대 공동체 통일구상 및 5가지 실천 과제 제시 352

1) 북한 핵문제 해결 지속적 노력 353

2) 통일 준비를 위한 5대 정책 과제 설정·추진 356

4. 남북대화 복원 노력과 인권 문제 363

1) 정상적 남북 대화 복원 노력에 대한 북한의 냉담한 반응 363

2) 국군포로·납북자 문제 365

3) 북한 인권문제 368

5. 요약 및 정책적 의미 374

제9장  2013~2016 남․북한 관계

―한반도 신뢰프로세스를 통한 남·북관계 발전의 시도·실패―

1. 경색된 남·북 관계 389

1) 북 핵·미사일 고도화와 개성공단의 가동 중단: 신뢰 프로세스의 시도·좌절 390

2) 남북 정치·군사 회담 392

2. 북한 비핵화에 한·중 공조 400

3. 북한의 4·5차 핵 실험과 개성공단 전면 중단 403

4. 통합진보당 해산과 북한인권법 제정 408

5. 요약 및 정책적 의미 412

제10장  2017~2021 남․북한 관계

―평화 번영과 남․북한 관계―

1. 북핵 문제의 평화적 해결과 남북 관계의 복원 423

1) 4·27 판문점 남북 정상회담과 5·26 판문점 통일각 번개 남북 정상회담 424

2) 평양 남북 정상회담: 북한 비핵화 문제 432

3) 평양 남북정상회담; 남북 간 군사합의 435

4) 하노이 노딜과 남북관계의 경색 440

5) 남한의 대북 유화: 북한 탈북 선원 강제 북송과 남북관계 발전법 개정 446

6) 북, 남북연락사무소 폭파와 남측 공무원 피격 진상 은폐 450

2. 요약 및 정책적 의미 457

제11장  2022 이후 남․북한 관계

1. 대북 정책의 비전, 추진 원칙 및 추진 과제 469

2. 북한 핵·미사일 능력 고도화 대 한국형 확장억제 구축과 실행력 강화를 통한 한미동맹의 격상 474

1) 북 핵·미사일 능력의 고도화 474

2) 확장억제 체제의 업그레이드 476

3. 북한 ‘적대적 두 국가론·한민족 부정론’ 대 ‘남한의 통일 독트린’ 489

1) 9·19 남·북한 군사합의 파기  489

2) 북한 ‘적대적 두 국가론·한민족 부정론’ 전개 493

3) 北, ‘두 개의 적대적 국가론’ 대 南, ‘통일 독트린’의 국내적 파장 498

4. 북한의 인권 실태와 문제점 512

1) 북한 체제 특성과 민족 개념 및 인권정책 512

2) 시민적·정치적 권리 실태 515

5. 정부의 북한 인권 증진 정책: 목표·방향·과제 522

1)  북한 인권 실태 파악을 위한 법적, 제도적 장치 523

2) 이산가족·납북자·억류자·국군포로 문제 해결 노력 526

3) 유엔을 통한 북한 인권 증진 노력 531

4) 중국의 탈북민 북송과 유엔·한국의 대응 한계 535

5) 북 주민에 자유 확대와 탈북민 지원 강화 539

6) 남북 심리전 대결: 오물풍선 대 대북 전단·확성기 방송 545

7) 북한의 대남 사이버 능력과 위협 554

8) 한국의 사이버안보 역량과 대응 체계 정립  558

6. 요약 및 정책적 의미 567

제12장  결론: 80년 남북관계의 평가와 평화·통일 과제·전망

1. 80년 남북 관계의 평가 599

1) 이념과 체제의 이질성의 영향 599

2) 북핵 개발이 남북 간 신뢰 구축에 미친 부정적 영향 603

3) 비핵화 수단으로서 억제와 강압의 차이  605

4) 북 비핵화 외교의 회고와 문제점 607

2. 미국 대북 정책 변화의 징후 609

3. 이재명 정부 출범과 남·북한 관계 개선의 과제와 전망 618

4. 한반도 지속 가능한 평화와 자유의 조건: 통일의 기반 조성 640

5. 북한 경제·사회 실태에서 본 북한 주민의 의식 변화: 내우·외환(內憂·外患)의 연계 발생 가능성 655

6. 한반도 통일 제3의 길 659

사항색인 669