초판발행 2025. 10. 30

머리말

신(新)냉전(new cold war)의 도래, 투키디데스의 함정(Thucydides’ trap), 세

력 전이(power transition) 이론, 차가운 평화(cold peace) 담론 등은 21세기 국

제 관계의 최대 화두인 미국과 중국 간 경쟁을 설명하는 다양한 개념이

다. 이미 우리에게도 잘 알려져 있다. 그런데 미국이 중국을 견제하기로 

결론이 난 이후 바이든과 트럼프 시기를 거치면서 지금은 새로운 차원

의 질문들이 속속 등장 중이다. 트럼프의 중국 압박용 상호관세는 미국

의 어떤 국내법에 기초한 정책인가? 바이든의 중국 견제용 반도체 과학

법에서 지급하기로 정한 보조금은 대선 패배 후에도 유효한가? 공화당

의 미국 우선주의와 민주당의 소다자주의는 미국 정치 양극화 상황 속

에서 지속가능한 중국 견제 전략인가? 그동안 미국이 중국을 견제할 것

인가 여부에 초점을 맞추어 왔던 국제정치 이론과 개념들을 통해서는 

분석하기 쉽지 않은 미국 정치의 제도와 과정에 관한 질문들이다. 실제

로 트럼프 2.0 행정부는 미국의 글로벌 리더십하의 자유주의적 국제주

의 질서, 특히 동맹 및 무역 영역과 관련하여 정반대 방향인 분담금 압

박과 관세 압박을 내세우고 있다. 2028년 대선을 위해 절치부심 중인 

민주당 역시 포스트 트럼프 시대에 유권자들의 신뢰를 다시 얻을 대외

정책을 놓고 고심 중이다. 안으로부터의 변화가 미국의 중국 대응을 어

떻게 바꾸는지 살펴보는 것이 중요한 때다.

이 책은 미국의 중국 정책에 초점을 두면서 미국 정치와 외교를 내부

적으로, 통시적으로 연구하는 시도다. 1868년 최초의 조약 체결부터 트

럼프 2.0 시대 중국 견제에 이르기까지 미국 정치가 중국 문제를 어떻

게 다루어 왔는지 미국의 정치 제도, 외교 역사, 선거 동학 등의 차원에서 분석한다. 

그동안 국제정치학은 미국의 정치 제도와 정치 과정에 대

한 본격적인 연구까지 미치지는 못했다. 미국의 의회-대통령 관계 및 정

당정치를 전면적으로 다루지 않은 셈이다. 반대로 미국 정치학의 경우 

국제 문제는 고려하지 않은 채 미국 정치만을 별도로 다루어 온 경향이 

있다. 미국의 글로벌 리더십은 전적으로 국제정치학의 영역이라는 인식 

때문이었다. 본 연구는 미국의 외교정책을 미국의 정치 관점에서 분석

하려는 노력을 담고 있다. 특히 역사적으로 미국이 중국에 대해 어떤 정

책을 펼쳐 왔는지 그 원인과 결과를 살피고, 동시에 미국 정치의 이론적 

틀 안에서 파악하고자 했다.

서론에 이어 2장은 외교정책을 둘러싼 미국 대통령의 권력과 의회 관

계, 그리고 정당정치를 이론적으로 탐색한다. 미국 대통령의 외교 권력

이 알려진대로 제왕적인지 혹은 예상보다 제한적인지 살펴보는 작업이

다. 실제로 미국 대통령이 가진 권력에 대한 최초의 논쟁은 대통령의 외

교정책 결정을 둘러싸고 의회 내에서 벌어진 적이 있다. 한편 “미국 외

교사는 미국 정당사”라는 문제 의식에 기초하여 정당정치와 외교정책 

간의 상관성을 연결지어 본다. 정당 내부의 계파 정치 및 대통령과 정당 

관계 등 기존의 미국 정치 연구들이 주로 다루지 않았던 영역에 대해서

도 관심을 두는 새로운 접근법이다.

3장부터는 미국의 중요한 중국 정책을 역사적으로 분석하되 미국 정

치를 둘러싼 주요 질문들의 맥락에서 이해해 보기로 한다. 미국과 중국 

간 최초의 최혜국 대우 조항과 이민 정책을 담은 1868년 벌링게임 조약 

체결 과정을 탄핵 직후의 존슨 대통령과 공화당 간의 초당파적 합의 관

점에서 살펴본다. 

4장은 남북전쟁 이후의 재건 시대가 종결되면서 중앙 정치 무대로 복

귀한 민주당이 중국인 입국 금지 법안을 통해 공화당을 어떻게 분열시

켰는지 알아본다. 1882년 미국 의회를 통과한 중국인 배제법안에 대한 

분석인데 극심한 경쟁 시기에 들어선 두 정당의 대선 전략을 배경으로 한다. 

5장은 1950년대 트루먼 대통령의 리더십이 중국 국민당의 몰락(1949

년), 1950년 11월 중간 선거 직전 중국 인민군의 한국전쟁 개입 등 급격

한 국제 정세 변화 속에서 어떻게 진행되었는지 알아본다. 3차 세계대

전 발발을 염려했고 한국전쟁으로 인기가 폭락하여 재선에 나서지 못

했던 미국 대통령의 정치와 외교 행태를 중국 정책과 연관지어 추적해 

본다.

6장은 한국전쟁 이후 관계가 완전히 끊어졌던 중국과의 관계 복원을 

이루어낸 카터 대통령 시기에 관한 주제다. 1979년 워싱턴과 베이징의 

국교 정상화 합의 시점에 대해 민주당 대통령이 중간 선거에 패배한 이

후 대외정책 돌파구를 모색한다는 역사적 유사성 차원에서 파악해 본

다. 선거 주기라는 예측 가능한 변수가 외교적 돌파구라는 예측 불가능

한 정책에 어떤 영향을 미치는지 알아보고자 한다. 이는 1995년 클린턴 

대통령의 베트남 국교 정상화, 2014년 오바마 대통령의 쿠바 관계 정상

화와 궤를 같이한다. 

7장은 1990년대 미국의 중국 정책을 상징했던 최혜국 대우(MFN) 조

항 지속과 관련된 의회 정치에 관해 다룬다. 1989년 톈안먼 사태 이후 

미국의 하원과 상원, 부시 대통령과 클린턴 대통령 등 정권과 의회 차원

에서 벌어진 정치적 역학 관계를 살펴본다. 의원 개인이 가지는 외교정

책 입장의 유지 혹은 변경의 동기를 찾는 것이 이론적 질문이다. 대외 

문제 현안 그 자체 못지않게 정당 경쟁, 양원제 등 정치적 요소가 중요

함을 살펴본다. 

8장은 현재 미국 정치 양극화가 미국의 중국 정책에 미치는 영향에 

대해 분석하는 장이다. 양극화에도 불구하고 미국 정치 조야가 중국 견

제에는 초당파적이라고 알려져 있다. 실제로 그러한지에 대해 재검토해 

본다. 중국 인권과 민주주의 등 몇몇 상징적 성격의 분야를 제외한 실질

적 정책 영역에서 여전히 양극화 현상이 발견되기도 한다. 더욱 심각해지고 있는 

미국 정치 양극화는 현재 미국의 중국 정책을 이해하는 데 필

수적인 변수가 되고 있다. 

9장은 바이든 시대의 중국 견제 법안들로 알려진 인플레이션 감축법

과 반도체 과학법을 유기적으로 분석한다. 어떤 내용의 중국 견제가 트

럼프 시대의 행정 명령과는 다른 방식으로 법제화되었는지 알아봄으로

써 두 정당의 서로 다른 중국 견제 방식에 대한 이해를 시도하는 장이

다. 미국의 중국 정책에는 대통령과 의회 관계, 입법 절차의 복잡성, 그

리고 정당의 정책 철학 등이 뒤섞여 있음을 재확인한다.

10장은 결론적으로 트럼프 2.0 시대와 중국 견제를 둘러싼 다양한 

논점들을 간략하게 짚어본다.

본서의 장들 중 이론적 접근을 담고 있는 2장은 결론 장과 더불어 이 

책을 준비하면서 새로 저술한 내용이다. 3장 역시 초당파 외교에 관한 

저자의 최근 관심에 기초한 연구 성과물이다. 4장부터는 미국의 중국 

정책을 역사적으로 다루어 온 기존의 영어 및 국문 논문들을 대폭 수정 

및 보완한 것임을 밝혀 둔다. 모두 필자의 단독 저술 논문이며 그 출처

는 각 장의 순서대로 다음과 같다.

“Wedge Issue Dynamics and Party Position Shifts: Chinese Exclusion

Debates in the post-Reconstruction U.S. Congress, 1879-1882,” Party

Politics 17(6): 823-847; “전시 대통령의 초당파적 리더십 연구: 한국전쟁과 

미국 정치를 둘러싼 트루먼(Truman) 사례를 중심으로”, 『미국학』 45(2): 143-

170; “Do Election Cycles Matter for Foreign Policy? A Case Study of U.S. 

Normalizing Relations with Former Adversaries,” Korean Journal of Defense

Analysis 33(4): 579-596; “Vote Switching on Foreign Policy in the U.S. 

House of Representatives,” American Politics Research 38(6): 1072-1101; 

“Strange Bedfellows and US China Policy in the Era of Polarized Politics,” 

Korean Journal of Defense Analysis 29(1): 47-69; “미국 국내 정치와 경제안

보: 미국은 ‘어떻게’ 중국을 견제하는가?” 『국가전략』 29(3): 5-31.미국의 정치와 외교에 주된 학문적 관심을 가진 지 오래 되었지만 공

부의 원동력은 늘 우리 가족이다. 내년이면 함께 울고 웃은 지 30년인 

내 동반자 경선과 이제는 멀리 뉴욕에서 변호사와 대학생으로 각자의 

삶을 개척 중인 우리 두 딸 나현, 재현을 생각하면 부족한 능력이지만 

사명감을 새로 품게 된다. 홀로 남으셨지만 평안을 찾으신 어머님께 이 

책을 바친다. 원고 출판을 위해 애써주신 박영사의 장규식 차장님, 정연

환 과장님, 전혜민 대리님께도 깊은 감사의 말씀을 드린다. 이제는 미국

과 중국을 넘어서서 우리의 미래를 스스로 고민해야 할 때다. 이 책이 

우리의 국격을 높이고 미국과 중국을 휘어잡는 21세기 대한민국의 국

가전략을 짜는 데 조금이라도 보탬이 되기를 소망한다.

2025년 가을에

서정건

저자 약력

서정건(徐正健)

서울대학교 정치학과를 졸업한 후 미국 텍사스대(오스틴) (University of Texas at

Austin)에서 미국 의회와 외교 정책을 주제로 정치학 박사 학위를 받았다. 미국 

노스캐롤라이나 주립대학교(윌밍턴)에서 교수(2007-2012)를 지냈고 경희대학교 

정치외교학과 교수로 재직 중이다. 

한국정당학회장(2025), 미국정치연구회장(2020), 미국 우드로우 윌슨 센터 풀브

라이트(Fulbright) 펠로우(2019)를 역임했고 국가안보실, 국회의장실, 외교부, 통

일부 자문위원으로 활동 중이다. 

『미국 정치가 국제 이슈를 만날 때(2019)』와 『미국 정치와 동아시아 외교 정책

(2017)』은 대한민국 학술원 우수도서로 선정되었고, “The China Card: Playing

Politics with Sino-American Relations”는 미국정치학회(APSA) 외교 정책 분야

의 최우수 논문(2009)으로 뽑혔다. 이 외에도 미국의 정치와 외교를 다룬 다수의 

논문과 저서를 출판 중이다.

차례

CHAPTER 01. 서론 3

미국 정치가 중국 이슈를 만날 때

CHAPTER 02. 미국 외교정책을 둘러싼 정치와 권력: 15

미국의 대통령과 의회, 정당정치를 중심으로

CHAPTER 03. 1868년 벌링게임 조약과 2000년 영구적 최혜국 대우: 77

초당파 외교는 어떻게 형성되는가?

CHAPTER 04. 1880년대 중국인 배제 법안 논란: 109

정당 간 분열 이슈는 어떻게 작동하는가?

CHAPTER 05. 1950년대 한국전쟁과 중국 개입: 139

계파 경쟁은 안보 정책에 영향을 주는가?

CHAPTER 06. 1979년 미국과 중국 간 국교 정상화(Normalization): 169

선거 시기는 외교정책에 중요한가?

CHAPTER 07. 1990년대 중국 최혜국 대우 조항 표결: 195

의원은 왜 외교정책 입장을 바꾸는가?

CHAPTER 08. 2000년대 미국 정치 양극화 시대의 중국 정책: 223

양극화된 정당정치는 양극화된 중국 정책을 만드는가?

CHAPTER 09. 2022년 미국 의회의 인플레이션 감축법과 반도체 과학법 분석: 249

미국은 “어떻게” 중국을 견제하는가?

CHAPTER 10. 결론 279

트럼프 2.0 시대 미국 정치가 중국 이슈를 만날 때