초판발행 2025.09.25

원서 서문

『대통령이 만드는 정치』의 개정판 출판으로 그간 이 책에 대해 제기된 이슈들을 생각해 보고 클린턴 행정부에 대한 몇 가지 생각들을 덧붙일 수 있는 기회가 내게 주어졌다. 대부분의 저자들과 마찬가지로 나도 ‘어떻게 하면 더 잘 쓸 수 있었을까’라는 생각을 가지고 이 책을 검토했다. 그렇지만 지난 4년간 미국 정치에서 벌어진 일들 중 어느 것도 이 책의 기본적인 분석이나 주장을 변경하도록 만들지는 않았기 때문에, 나는 원래의 주장을 바꾸지 않았고 몇 가지 작은 수정을 빼고는 이 서문과 후기만을 추가했다.

현대 대통령들이 이전의 대통령들과 공유하는 것이 별로 없는 별개의 존재라는 생각에 대한 이 책의 도전과, 오늘날 대통령직이 어떻게 작동하는지에 대해 이전의 대통령들이 여전히 많은 것을 말해준다는 이 책의 주장이 그동안 주목받았었다. 내 주장은 모두 적절한 것이다. 이 책은 현대/전근대라는 구분선을 넘어서서 리더십 정치의 반복적 패턴, 즉 대통령 역사 전체를 꿰뚫으면서 “정치적 시간”의 유사한 순간에 있었던 이전 시기 대통령들과 현대 대통령들을 연관시켜주는 패턴을 찾으려 했던 것이다.

하지만 내 주목적은 “현대 대통령” 논의들을 기각하거나 “주기 이론”으로 대체하려는 것이 아니다. 이보다 내 목적은 정치적 변화를 가져오는 행위자로서 대통령을 평가하는 것이다. 내가 관심을 가진 것은 정치적 변화를 지휘하는 도전적 과제에서 대통령이 지닐 수 있는 권위의 근거들과, 상이한 근거들 위에서 발휘할 수 있는 대통령의 능력, 그리고 그렇게 하려는 대통령의 시도가 가져오는 체계적인 정치적 결과에 있었다. 내 분석이 제시한 반복적 패턴은 놀라울 수 있지만-내가 대통령 리더십을 생각하기 시작했을 때 확실히 그랬다-독자들에게 출발점에 머물지 말 것을 권한다.

대통령 역사의 “주기”는 불규칙적이다. 잭슨의 재편은 제퍼슨의 재편 이후 28년 만에 이루어졌다. 프랭클린 루즈벨트의 재편은 링컨 이후 72년이 지난 후 이루어졌다. 정치적 재편들 간의 기간은 우리의 관심사가 아니다. 주목해야 할 것은 이 재편들 사이의 기간 동안 발견되는 서로 다른 리더십 유형들이다. 이 유형들 각각은 대단히 다른 역사적 상황 속에서도 유사한 방식으로 전개되는 독특한 정치적 동태를 지닌 것으로 보인다. 한 시기 내에서의 리더십 시도들이 서로 다른 것을 밝혀내고, 다른 시기의 리더십 시도들이 어떻게 유사한 정치적 결과를 가져오는지 설명하는 것이, 주기적이든 불규칙적이든 관찰된 역사를 설명하는 첫걸음이라고 나는 생각했다. 

이 책은 대통령의 헌법상 지위가 정치적 행동의 문제를 어떻게 조직화하는지에 대한 일련의 주장들에 근거를 두고 있다. 이 책의 핵심 주장은, 대통령직을 차지하고 그 권력을 행사하는 것이 본질적으로 기존질서를 뒤흔드는 정치적 효과를 가져오며, 대통령의 리더십은 정통성 있는 정치 질서를 재생산하기 위해 이 효과들을 해소하려는 노력이라는 것이다. 이런 노력은 모든 대통령들이 하는 것이며, 이에 수반되는 헌정상의 동태적 변화가 내 분석의 다양한 조각들이다. 넓은 시간대에 걸쳐 정치가 주기적으로 변하는 경향은, 상이한 상황에서 권좌에 오른 그 시기의 대통령들이 다양한 방식으로 펼치는 이런 동태적 변화들이 가져오게 되는 결과 중 하나일 뿐이다. 더 중요한 다른 결과는, 리더십의 결과가 대통령직의 권력이나 제도적 자원에 달려 있는 것이 아니라, 변화를 추구하려는 대통령들에게 주어진 정치적 권위와 근거에 보다 직접적으로 달려있다는 점이다.

이런 핵심적 주장 위에 수립된 대통령 리더십 이론은 리더십에 대한 전형적인 구조적 맥락들을 제시한다. 이 이론은 이런 맥락들 각각을 대통령 리더십이 기반을 두는 특징적인 근거들과 연결시키며, 이런 근거들 위에서의 행동을 특징적인 정치적 대결 및 체계 수준의 정치적 결과들과 연결시킨다. 이 이론은 왜 몇 안 되는 대통령들만이 정치적 변화를 지휘하는 데 놀라울 정도로 성공적이었는지 설명하며, 다른 대통령들이 직면했던 어려움들의 정치적 결과를 추려 낸다. 이 이론은 널리 적용될 수 있는 것이며, 내가 구체적으로 분석하려고 선택했던 사례들에만 국한되는 것이 아니라고 나는 믿는다. 선택한 사례들이 내가 제시한 기본적인 정치적 동태들이 역사적으로 확인된다는 것을 보여주고, 미국 정치를 변화시키는 데 있어서 대통령직이 지닌 잠재적 가능성과 현실적 한계를 명확히 해주기를 바란다. 물론 나는 대통령 역사 전체를 아우르는 이론이 여러 가지 측면에서 도전에 노출될 것임을 인식하고 있다. 같은 범위를 다루면서 더 많이 설명할 수 있는 대안적 이론들이 생기도록 자극한다면, 내 시도가 성공적이었다고 간주할 것이다.

이 책에 대해 제기된 다른 이슈들은 점진적 변화의 중대성과 현대 대통령직의 출현과 관련된 것들이다. 대통령 리더십은 새로운 중대한 것이 전혀 일어나지 않거나 과거의 패턴이 똑같이 반복되는 폐쇄 체계였던 적이 없다. 『대통령이 만드는 정치』의 분석들 상당 부분은 리더십 정치의 반복적 패턴들이 역사적으로 반복되면서 어떻게 재형성되었는지를 점검하고 시간에 따른 이런 변화들의 방향을 살펴보는 데 할애되었다.

이를 위해 이 책은 대통령 역사 속에서 발견되는 기본적인 정치 리더십의 유형들을 대통령 리더십을 둘러싸고 있는 제도적 환경들의 확장과 다양화를 통해 비교한다. 제도들이 증가하고 이 제도들의 독립성이 증대된 것이 어떻게 기존의 통치질서를 더 생존력 있게 만들어 왔는지, 그리고 정치적 소속이 대통령에게 부과하는 제약들을 느슨하게 해주었는지를 이 책은 보여준다. 잭슨 시대 이후 점진적으로, 그리고 20세기 들어 더 빠르게, 이러한 상황 전개는 대통령 리더십의 기본 유형들을 구분해 주는 경계들을 흐려지게 만들어 왔다. 따라서 일반 문헌들에서 대통령 리더십의 새로운 차원으로 간주되곤 하는 프랭클린 루즈벨트는 내 분석에서는 대통령이 주도하는 정치적 재편에 대한 제도들의 저항을 보여주는 복합적인 역사적 사례로 다루어진다. 가장 최근까지 분석을 하게 되면서 “현대 대통령직”의 중요성이라는 것은, 한 레짐 내의 대통령들이 지녔던 정치적 능력의 차이가 전반적으로 사라져가고 있음을 드러내 주는 데 있다는 것이 밝혀진다.

정치적 시간이 이렇게 저무는 것이 어떤 의미를 지닐 것인지 이 책의 마지막 부분에서 추측했으나, 그렇다고 먼 과거로부터 추출된 패턴들이 현재나 미래의 정치에 대해 더 이상 무언가 말해줄 수 없다는 것은 아니다. 대통령 리더십이 완전히 폐쇄된 체계였던 적이 없었다고 한다면, 과거의 패턴들을 완전히 벗어나려면 가야할 길이 멀고, 또 완전히 벗어나는 것이 헌법상 가능한지에 대해서도 의문이 남는다. 아마도 이 점이, 대통령 역사 전체에서 반복되는 패턴들을 분석해서 나온 내 결론이 일반 문헌들에서 발견되는 “현대 대통령직”에 대한 결론과 뚜렷하게 다른 점일 것이다. 나는 누구보다도 “현대 대통령직”과 연관된 새로운 제도적 자원들의 정치적 중요성을 인정하려 하지만, 이것들의 발전 과정에 대한 내 접근으로 인해 이것들이 리더십 정치를 완전히 바꾸어 놓았다는 주장은 경계하며, 지난 50년간의 제도적 변화가 현대 미국에서 대통령이 만드는 정치를 결정하게 되었다는 가정에 도전하게 되었다. 반복되는 리더십 유형들 간의 차이를 흐리게 하는 장기적 추세가 작동하고 있음에도 불구하고, 애초에 말했듯이 지금도 나는 카터에서 클린턴에 이르기까지의 대통령 리더십에서 가장 경이로운 것은 과거의 패턴들이 여전히 뚜렷하다는 점이라고 믿는다. 처음부터 기본적 유형을 끌어냄으로써, 미묘하게 수렴되는 방향으로 진화해가는 것을 추적하는 것이 아니라 이런 모든 변수들에도 불구하고 최근의 우리 대통령들이 원래의 패턴을 계속 반복하는 것을 밝혀내는 것이 내 목적이었다.

이 책에 의해 제기된 세 번째 이슈는 정치에서 차지하는 대통령의 위치 전반에 관한 것이다. 대통령들을 기존 질서를 교란시키는 힘으로 묘사하는 것이 다른 정부 제도들 및 사회 제도들과 대통령이 맺고 있는 밀접한 연관성을 놓치는 것이며, 정치적 변화를 추동하는 다른 요소들에 비해 대통령의 중요성을 과장하는 것이라고 어떤 이들은 지적한다. 대통령이 정치적 변화의 유일한 근원이라고 주장하거나 정치적 변화에 대한 설명이 다른 요소들도 고려해야 한다는 것을 부정하는 것은 당연히 어리석은 일이다. 어떤 변화인가에 따라서, 전쟁, 인구 구성 추세, 사회 운동, 경제 발전, 이익집단 압력 등이 대통령만큼이나 혹은 그 이상 중요하다고 평가될 수 있다. 정당이나 사법부, 의회 등 다른 정치 제도들 역시 미국 정치를 변혁시키는 데 중요한 역할을 해 왔다. 내 주장은 대통령직이 유일하게 지속적인 변화의 근원이며, 이 변혁적 요소는 헌법 자체에 비장(??)되어 있다는 것이다. 대통령들은 스스로 정통성을 구축하려고 시도하면서 일상적으로 변화를 유발시킨다. 시간에 따라 변해 가는 이 동적 과정을 제대로 이해하는 것이 특정한 대통령이나 이 대통령의 정치적 시간을 규정하는 요소들에 대한 우리의 이해를 증진시켜 준다고 나는 생각한다.

대통령직을 거대하고 전능한 존재로 묘사하지 않고 도발적이고 질서를 교란시키는 힘으로 묘사하게 되면, 계속 변해 가는 리더십 능력과 종종 역설적인 정치적 결과들을 분석하는 것이 가능해진다. 어떤 대통령도 대통령 권력 행사의 질서-파괴적인 함의와 대통령이라는 정치 제도의 질서-확인적 목적 사이를 조화시켜야 하는 문제를 피할 수 없지만, 이는 곧 변화를 타협해가는 것이 대통령 직무의 본질적인 부분이자 자기 행정부에 대한 헌법상의 책임으로부터 나오는 논리적 귀결이라는 점을 의미한다. 또한 대통령을 이렇게 묘사한 것이 대통령의 “권력 의지”(will to power)를 지지하거나 이를 막는 장애에 대해 한탄하는 것으로 읽혀서도 안 된다. 나는 대통령의 성공과 실패, 또는 위대함과 평범함에 관한 우리의 인식에 대해 제도적 분석을 할 수 있는 공통의 근거를 찾으려 했으며, 이것을 찾은 뒤에 나는 다양한 모습으로 나타나는 대통령의 리더십에 대해 더 회의적이 되기도 했고 더 긍정적이 되기도 했다.

정반대의 우려도 제기되었었다. 정치에서 차지하는 대통령의 위치를 이렇게 묘사하는 것이 너무 과하다기 보다는 애매하다는 것이다. 여기서 문제는 역사적 상황 전개 속에서 자신들의 상이한 위치에 대한 대통령들의 인식을 내 분석이 과장했는가 여부이다. 대통령들은 당면한 순간에 시선을 고정하고 있는 현실적인 정치인들이며, 사회과학자들처럼 역사에 대해 생각할 것으로 기대하면 안 된다는 데는 우리 모두 동의할 것으로 생각한다. 그렇지만 나는 내 사례들을 분석 범주에 억지로 집어넣으려는 의도가 없었다. 대체로 나는 권위와 리더십 근거에 대한 대통령들의 상당히 솔직한 주장들로부터 귀납적으로 접근해 나갔다. 내 분석의 유일한 가정은, 직전의 재편으로 제도화된 이익과 이념들의 기본적 기약에 대해 자신이 소속된 존재인지 반대하는 존재인지 하는 정치적 정체성에 대해 대통령들이 기초적인 이해를 가질 것이며, 이 관계 위에서 어떤 행동을 할 수 있는지 현재의 가능성에 대해 평가를 할 것이라는 점이다. 현실적인 정치인으로서 대통령들은 이런 것들을 본능적으로 알고 있으며, 당연히 이러한 평가를 끊임없이 하고 있다. 내가 묘사한 대통령 역사 전체는 점진적으로 만들어진 것이며, 특정한 순간의 역사는 전임자의 유산과 씨름하면서 자기 자신의 정치적 정체성으로 인해 새로운 리더십 상황에서 행동했던 후임자들에 의해 만들어진 것이다.

이와 관련해서는 제3의 측면도 있다. 대통령의 정치적 지위와 리더십 근거들에 대한 나의 묘사를 받아들이지만 이 책 자체의 전제에 의문을 제기할 수도 있는 것이다. 이 책이 “대통령이 만드는 정치”(the politics that presidents make)에 대한 것이라고 나는 말하지만, 어떤 이들은 사실은 “정치가 만드는 대통령”(the presidents that politics make)에 대한 것이라고 주장하곤 한다. 여기서 제기된 문제는, 이토록 맥락을 강조하는 구조적 분석이 개개 대통령들 자체의 중요성에 대한 주장들을 받아들일 수 있는지 여부라고 생각한다.

대통령들을 체계적으로 이해하는 데 관심이 있는 사람들에게 이는 미묘한 문제이다. 몇 가지 간단한 생각들만 밝혀 둔다. 첫째, 처음 보았을 때만큼 그다지 큰 차이가 있는지 잘 모르겠다. 『대통령이 만드는 정치』는 대통령직의 독특한 구조와 작동에 의해 미국 헌정체계에서 반복적으로 나타난 리더십 패턴에 대한 분석을 제시한다. 이런 의미에서 이 책은 미국 대통령직(presidency)이 만드는 정치에 관한 것이다. 확실히 이는 좀 더 어색한 표현이기는 하지만, 내 원래의 분석틀과 조화되는 것이고, 제안된 대안적 제목과도 조금은 어울리는 것이다.

그렇지만, 개인적 행위자들의 중요성을 완전히 무시하는 접근으로부터는 빠져나와야 할 충분한 이유가 있다고 나는 생각한다. 분명히 내 분석은 각 대통령들 모두에게 “자신이 될 수 있는 최대의 존재”가 될 자유가 있으며 대통령들 간의 차이는 단지 성격과 능력의 문제라는 낡은 허구적 신화에 도전하려는 의도를 가지고 있다. 하지만 리더십의 맥락을 이해하는 것이 궁극적으로 행위자에 대해 제대로 평가하는 데 기여하며, 리더십이 처한 문제들이 만들어지는 다양한 방식을 고려하고 이런 문제들을 극복하는 데 무슨 일이 발생하는지를 이해한다면 우리가 각 개인적 노력들에 대한 진정한 평가를-그 노력들의 독창성과 이 독창성이 정치 전반에 가져 오는 중요성에 대한 평가를-할 수 있게 될 것이라고 나는 믿는다. 리더로서 그로버 클리블랜드의 중요성은 그의 두 번째 임기 초반에 생겼던 재편의 기회를 고려할 때 더 잘 평가될 수 있고, 대통령으로서 씨어도어 루즈벨트의 창의력은 정통 개혁가가 지니는 고전적 문제들을 고려할 때 더 잘 이해될 수 있으며, 마주 오는 도전에 대응한 지미 카터의 능력은 레짐 말기 소속당 대통령의 위태로운 정치적 처지를 고려할 때 더 잘 드러나게 된다고 나는 생각한다. 클리블랜드는 거대한 해체의 전조를 억눌러버렸고, 루즈벨트는 정치적 정통을 미국 국가 건설의 중대한 돌파구를 마련하는 전제로 만들었으며, 지미 카터는 불가능한 리더십 상황의 경계를 넓혀 놓았다. 이 대통령들은 자신들이 처한 상황이 지닌 논리로부터 벗어나지는 못했을 수 있으나, 단순히 상황에 사로잡힌 존재는 아니었으며, 이들의 시도는 이 논리들이 미래에 어떻게 전개될지에 대해 장기적으로 영향을 미쳤다.

마지막으로, 대통령이 단순히 맥락에 사로잡힌 존재라는 이미지는 맥락 자체를 구성하는 데 있어서 이 개인들이 했던 역할을 놓치는 것이라고 생각한다. 때로, 1970년대 말에 선출된 민주당 대통령이라면 누구나 지미 카터와 같은 상황에 처했겠는가 하는 질문을 받곤 한다. 문제는 카터가 당시 경쟁하던 모든 민주당 후보들을 이기고 대통령직에 올랐다는 데 있다고 생각한다. 카터의 정치적 천재성은 그 당시 자기 당의 어려운 상황을 감안하면서도 본 선거에서 민주당이 승리하기에 충분할 만큼 유권자들의 호응을 받았던 정치적 근거들을 발견하고 제시했던 데 있다. 다른 레짐 말기 소속당 대통령들도 유사한 근거들을 내세웠다는 사실에도 불구하고, 반드시 카터가 나타나 이런 근거들을 제시했어야 할, 혹은 1976년에 민주당 후보가 반드시 승리했어야 할 필연적인 이유는 없다. 나는 카터가 대통령이 되어 내세웠던 리더십 태세가 임기 동안 그의 정치적 목적이 되었고 중대한 국면에 그의 행동을 이끌었으며 이후의 사태에 대해 정치적 의미를 부여했던 것을 보여주려고 했다. 1970년대 카터의 리더십 근거들은 해체의 정치의 전형적인 사례가 되었지만, 최소한 내가 보기에는 그 자신이 만든 정치였다.

이 책에서 분명히 생략된 것에 대해 인정하지 않는다면 내가 태만하게 될 것이다. 이 책은 네 가지 유형의 리더십을 제시하지만, 구체적으로는 세 가지 유형만을 다룬다. 선공의 리더들(preemptive leaders)은 현실적이고 이론적인 이유 때문에 구체적으로 다루지 않았다. 가장 중요한 이유는 선공의 리더십이 다른 리더십 유형들이 그랬듯이 점진적 변화에 대응하여 진화해 오지 않은 듯 하다는 데 있다. 이 보다 선공의 리더십은 다른 유형들이 발전하면서 수렴되는 유형인 듯 보인다. 그렇다 해도, 지금 현재의 대통령이 선공 리더십에 대한 너무나 전형적인 사례를 보여주고 있어서, 그 특징적인 요소들을 추려내는 작업을 더 이상 미룰 수 없게 되었다. 이 중요한 주제를 충분히 다루는 데 대한 대안이 될 수는 없지만, 새로 덧붙여진 후기가 클린턴의 “제3의 길”을 이 책의 전반적인 분석틀 내에 위치시키고 이 책에 담겨진 비교와 대조들을 더 선명하게 하는 데 도움이 되었으면 한다.

역자 약력

백창재

현 서울대학교 정치외교학부 교수

미국 캘리포니아 대학교(버클리) 정치학 박사

저서

『미국패권연구』, 『미국 무역정책 연구』, 『미국정치 연구』, 『20세기로부터의 유산』 등 다수

역서

『미국 사회과학의 기원』, 『미국의 자유주의 전통』, 『단극체계 국제정치이론』, 『정부의 실패와 민주주의 위기』 등 다수

차례

1권․차례

제1편 역사 속 위치 1

󰋮제1장 대통령사에 대한 재고 2

󰋮제2장 권력과 권위 18

󰋮제3장 구조와 행동 37

제2편 반복적 패턴과 새로운 패턴 67

󰋮제4장 제퍼슨주의 리더십: 호민관적 원형 68

제1부 토마스 제퍼슨의 재편 69

제2부 제임스 먼로의 표출 98

제3부 존 퀸시 애덤스의 해체 126

󰋮제5장 잭슨주의 리더십: 고전적 형태 146

제1부 앤드류 잭슨의 재편 147

제2부 제임스 포크의 표출 177

제3부 프랭클린 피어스의 해체 202

󰋮제6장 공화당 리더십: 상충하는 추세들의 강화 226

제1부 에이브러햄 링컨의 재편 227

제2부 씨어도어 루즈벨트의 표출 261

제3부 허버트 후버의 해체 299

미주 330

2권․차례

󰋮제7장 자유주의 리더십: 흐려지는 경계들 1

제1부 프랭클린 루즈벨트의 재편 2

제2부 린든 존슨의 표출 46

제3부 지미 카터의 해체 88

제3편 저물어 가는 정치적 시간 141

󰋮제8장 레이건, 부시, 그 이후 142

후기: 빌 클린턴의 정치적 시간 188

역자 해제 209

미주 219