제4판발행 2025.03.20

제3판발행 2016.10.30

제4판 서문

‘비교하는 동물’, 한국인

한국인은 ‘비교하는 동물’이다. 해외여행이 일상화되면서 많은 한국인이 다른 나라를 쉽게 비교하고 평가하는 모습을 보인다. 하지만 학술적으로 엄격한 비교를 하는 경우는 드물다. 이는 마치 포유류의 출산과 조류의 산란을 동일 선상에서 비교하는 것과 같다. 포유류는 새끼를 낳고, 조류는 알을 낳는 것이 본질적으로 다르듯이, 국가 간 비교에서도 각국의 역사적?사회적 맥락을 고려해야 한다.  

개발도상국을 방문할 때마다 과거 대한민국의 모습을 떠올리며 개혁 방안을 쉽게 머리에 떠올리기도 한다. 깊이 들여다보고 그 나라를 알게 되면 될수록 처음 머릿속에 떠올랐던 비교가 적절하지 않다는 것을 깨닫게 된다. 각국은 저마다의 역사적?지리적?사회적 특성이 있으며, 이를 무시한 피상적 비교는 오히려 하지 않는 것만도 못할 가능성이 크다.  

약 40년 전, 저자는 지도교수이신 크로지에 교수님의 소개로 프랑스 내무부 를 방문하여 국장을 만난 적이 있다. 그 자리에서 박사논문 주제로 프랑스의 국가도지사(Prefet)를 연구하고 싶다고 말하자, 그는 약간 한심하다는 표정을 지으며 뜻밖의 조언을 건넸다.

“바쁜 프랑스 관료들을 인터뷰하는 것보다 지난 30년 간의 프랑스 역사책을 읽는 것이 더 유익할 것입니다.”  

이는 단순한 현재 비교가 아닌 ‘시간적 차이’를 고려하라는 의미였다. 당시 후진국인 한국에 교훈을 받으려면 당시 발전된 프랑스 관료제를 볼 것이 아니라, 비슷한 수준이었던 과거로 거슬러 올라가 연구하라는 것이었다. 그 순간에는 콧대 높은 프랑스인의 근자감에서 나온 듯해 자존심이 상하기도 했지만, 돌이켜보면 옳은 지적이었다.  

이 책을 개정한 지도 벌써 10년이 지났다. 그동안 세상은 급변했고, 각국의 정치?행정도 크게 변화했다. 나아가서 내용이 낡아지는 것은 비교행정책 개정이 끝나는 순간부터 책의 데이터가 낡아버린다는 본질적인 한계도 있다. 국가란 마치 살아 있는 생물처럼 지속적으로 변화하기 때문이다. 예를 들어, 1인당 소득조차 매년 달라진다.  

이번 개정판에서 가장 중점을 둔 부분은 각 나라의 ‘변하지 않는 일반적 추세와 특성’에 집중하는 것이었다. 데이터는 매년 갱신되므로 책에서는 구체적인 숫자 표기를 최소화하고, 필요한 경우 관련 웹사이트를 제공하여 독자들이 직접 최신 정보를 찾아볼 수 있도록 했다. 이는 인터넷을 활용한 실시간 정보 접근이라는 시대적 흐름에 맞춘 변화다.  

개정판에서 특히 강조한 또 하나의 요소는 각국의 역사적 배경이다. 정치와 행정은 끊임없이 변화하지만, 그 변화의 흐름과 맥락을 이해하려면 역사적 배경을 파악하는 것이 필수적이다. 현재는 과거의 축적이며, 현재를 온전히 이해하기 위해서는 과거를 살펴봐야 한다. 이에 따라, 각국의 국가 공동체 형성과정부터 현재까지의 발전을 압축 정리하고, 지리적 환경 등 맥락적 요소도 요약하여 서술했다. 방대한 내용을 정리하는 과정에서 총 페이지를 50쪽 줄이는 한편, A4 용지 100매에 해당하는 새로운 내용을 추가했다.  

그럼에도 불구하고, 초판부터 유지해 온 ‘제도 간 통합성을 중심으로 각국의 공적 공간(public space)을 분석하는 방식’은 변함이 없다. 정보의 홍수 속에서 단편적이고 지엽적인 제도보다는 국가의 중심적인 정치?행정제도에 집중하는 것이 중요하기 때문이다. 이번 제4판에서는 기존에 다루지 못했던 내용을 보강하고, 필요한 정보를 보다 체계적으로 정리하는 데 주력했다. 하지만 여전히 꼭 필요한 정보를 온전히 담아내기 어려워 개정작업 과정에서 좌절감을 느끼기도 했다.  

이번 개정판을 통하여, 행정학도들이 좀더 적극적으로 외국에 관심을 가졌으면 한다. 이 책에서 다룬 나라는 물론이고, 우리나라도 장점과 약점을 모두 가지고 있다. 여러 나라를 비교연구를 하지 않으면, 사회과학은 독단에 빠지기 쉽다. 

개정판의 내용은 저자 혼자의 연구가 아니고 그동안 비교행정을 수강한 학생들과의 공동 작업이라 해도 과언이 아니다. 학생들의 수업 참여, 발표, 보고서가 큰 도움이 되었으며, 특히 2024년 1학기의 최진규, 창세현, 한혜민 학생들의 역할이 컸다.  

마지막으로 어려운 출판계 사정에도 출판을 허락해 주신 안종만 회장님과 안상준 대표님, 조성호 이사님, 새로운 아이디어로 논의를 이끌어준 최동인 대리님, 저자의 난필을 참고하며 성심껏 교정해 준 편집부의 우석진 선생님께 깊은 감사를 전한다.  

2025년 2월 1일

임도빈 씀

임도빈(任道彬, IM Tobin)

서울대학교 사회교육과 졸업(문학사)

서울대학교 행정대학원 졸업(행정학 석사)

서울대학교 대학원 행정학 박사과정 수료

프랑스 파리정치대학원(I.E.P. de Paris) 졸업(사회학 박사)

프랑스 파리정치대학원(I.E.P. de Paris) 초빙교수

인디애나․퍼듀대학(IUPUI) 교환교수

조지메이슨대학 교환교수

한국행정학회 회장

한국행정학회․한국정책학회 학술상 수상

서울대학교 학술연구상 수상

현재 서울대학교 행정대학원 교수

     한국행정연구소 겸무 연구원

[주요 연구업적]

｢지방화시대의 국가행정｣, 서울: 장원출판사, 1994

Le Prefét dans la Décentralisation, Paris: I’Harmattan, 1997

Public Organizations in Asia, London: Routledge, 2018

｢프랑스의 정치행정체제｣, 서울: 법문사, 2001

｢인사행정론｣, 서울: 박영사, 2023(공저)

｢한국지방조직론｣, 서울: 박영사, 2004 

｢행정학｣, 서울: 박영사, 2025 외 저서 및 학술논문 다수

제1편  비교행정연구의 기초

제1장 기초적 이해 3

Ⅰ. 비교연구의 학문적 발달 3

1. 비교연구의 발달과정 3

2. 비교행정론의 연구경향 4

Ⅱ. 비교행정의 연구대상: 국가의 분류 10

1. 경제체제 기준 10

2. 정치체제 기준 11

3. 정치행정레짐 기준 11

4. 정치체제 유형론과 경제체제 유형론의 결합 13

Ⅲ. 비교연구의 주요 이론 14

1. 발전행정론적 시각: 리그스의 프리즘모델 14

2. 가치중립적 시각: 제도 통합성 기준 16

3. 본서의 분석틀 21

제2장 비교행정 연구방법론 31

Ⅰ. 비교행정연구의 분석수준 31

1. 비교행정연구의 전제 31

2. 국가단위의 특성 32

3. 비교행정의 연구대상: 구조와 기능 34

4. ‘공간’개념으로서의 국가 35

Ⅱ. 비교연구의 논리 37

1. 유 형 화 37

2. 차이법과 일치법 38

Ⅲ. 양적 방법 41

1. 자료의 수집 42

2. 양적 연구의 논리 43

Ⅳ. 질적 연구방법 49

1. 질적 연구의 필요성 49

2. 사례연구 51

3. QCA과 퍼지셋 분석 52

Ⅴ. 결론: 비교연구방법의 과학성 문제 54

제3장 시장주의 모델: 미  국 61

Ⅰ. 개관: 자본주의의 꽃 62

1. 세계 최강국가 62

2. 풍부한 자원과 산업경제 64

3. 미국의 정신: 민주주의, 자본주의, 실용주의 65

4. 시장과 정부의 관계 변화 67

Ⅱ. 정치과정 69

1. 정치행정체계의 기본구조 69

2. 투입체제―정당과 로비 72

3. 통제제도 80

Ⅲ. 행정과정 87

1. 행정부 조직 88

2. 인사행정 96

3. 재정분야 100

Ⅳ. 거버넌스 102

1. 지방자치와 참여 102

2. 국가거버넌스와 행정개혁 104

Ⅴ. 한국에의 시사점 107

제4장 국가주의 모델: 프랑스 115

Ⅰ. 개관: 국가권력의 제도화 116

1. 변화와 지속의 변주곡 116

2. 자연과 정부의 합작품 118

Ⅱ. 정치과정 119

1. 국가중심주의 모델 120

2. 국민의사의 투입기구 123

3. 의    회 129

4. 행정부와의 권력관계 133

5. 국가수반: 대통령 137

6. 통제제도 140

Ⅲ. 행정과정 144

1. 행정조직구조 145

2. 공공서비스 제공기관 148

3. 인사행정제도 150

4. 예산 및 재무행정제도 155

Ⅳ. 거버넌스 160

1. 지방자치와 지방행정 160

2. 국가거버넌스: 독립 위원회 제도 164

3. 민간협회(l’association de loi 1901) 166

4. 행정개혁의 실제 167

Ⅴ. 한국과의 비교 170

제2편  상대적 통합모델

제5장 의회주의국가: 영  국 179

Ⅰ. 개관: 산업혁명의 중심지 180

1. 해가 지지 않는 제국? 180

2. 전통과 현대의 공존 182

Ⅱ. 정치과정 184

1. 웨스트민스터모델 184

2. 애매해진 공사부분 경계 186

3. 투입제도 189

4. 통제제도 196

Ⅲ. 행정과정 198

1. 최고정책결정자: 수상 198

2. 정부조직구조 205

3. 인사행정체제 210

4. 예산 및 재무행정제도 215

Ⅳ. 거버넌스 216

1. 지방자치 216

2. 영국식 거버넌스 218

Ⅴ. 한국과의 비교 221

제6장 정당국가: 독  일 227

Ⅰ. 개관: 유럽의 맹주되기 228

1. 유럽의 산업대국 228

2. 독일인: 준법성과 합리성 230

3. 제조업중심의 경제대국 231

Ⅱ. 정치과정 232

1. 정치행정체제의 기본구조 233

2. 투입제도 236

3. 통제제도 247

Ⅲ. 행정과정 249

1. 정부주도의 정책형성 249

2. 부처조직 256

3. 인사행정제도 260

4. 재정 및 재무행정제도 265

Ⅳ. 거버넌스 268

1. 지방자치와 참여 268

2. 거버넌스 270

3. 독일의 개혁: 시간적 접근 273

Ⅴ. 한국과의 비교 276

제7장 관료국가: 일  본 285

Ⅰ. 개관: 가깝고도 먼나라 286

1. 섬나라의 국가형성 286

2. 가깝고도 먼 나라 일본 288

Ⅱ. 정치과정 289

1. 기본구조 290

2. 공공부문의 규모 291

3. 투입제도: 정당과 의회 292

4. 국가통합의 상징 천황 299

5. 통제제도: 사법부 300

Ⅲ. 행정과정 302

1. 행정조직구조 302

2. 인사행정제도 308

3. 재무행정제도 311

Ⅳ. 거버넌스체제 313

1. 지방자치와 참여 313

2. 국가거버넌스와 정부개혁 315

Ⅴ. 한국과의 비교 320

제8장 분권국가: 스위스 331

Ⅰ. 개관: 가장 살고 싶어 하는 나라 332

1. 최빈국에서 부국으로 332

2. 모자이크 국가 334

Ⅱ. 정치과정 335

1. 권력분점구조 335

2. 연방주의 336

3. 직접민주주의 339

4. 합의민주주의의 형성과정 341

5. 통제제도 344

Ⅲ. 행정과정 349

1. 연방내각: 마법의 공식 349

2. 인사행정 351

3. 스위스 경제와 재무행정 353

Ⅳ. 거버넌스 356

1. 지방자치 356

2. 직접민주주의 361

3. 지역혁신시스템 364

Ⅴ. 한국과의 비교 366

제3편  완전통합모델

제9장 공산주의국가: 중  국 377

Ⅰ. 개관: 팍스 시니카는 꿈인가? 378

1. 중국: 아시아의 대국 378

2. 간추린 중국 역사 379

3. 정치이념의 변화 382

Ⅱ. 정치과정 385

1. 정치행정체제의 기본구조 385

2. 투입제도 392

3. 통제제도 403

4. 국가원수 406

Ⅲ. 행정과정 407

1. 엘리트 지배체제: 중국공산당 408

2. 행정조직구조 409

3. 인적자원관리 및 인사행정 415

4. 예산 및 재무행정제도 420

Ⅳ. 거버넌스 422

1. 지방자치 423

2. 거버넌스 431

Ⅴ. 한국과의 비교 434

제10장 종교국가: 사우디아라비아 441

Ⅰ. 개관: 사막에 핀 석유의 꽃 442

1. 사막에서의 국가형성 442

2. 석유경제의 명암 445

Ⅱ. 정치과정 447

1. 정치행정체제: 정교일치의 절대왕정 447

2. 정치행위자 450

3. 통제제도 455

Ⅲ. 행정과정 457

1. 왕실회의 457

2. 내각회의 458

3. 인사행정 460

4. 경제산업 및 정부예산 463

Ⅳ. 거버넌스 465

1. 지방자치와 참여 465

2. 거버넌스와 행정개혁 467

Ⅴ. 한국과의 비교 469

제11장 검은 대륙의 잠재력: 우간다 475

Ⅰ. 개관: 슬픈 아프리카 476

1. 검은 대륙의 잠재력 476

2. 아프리카의 진주: 우간다 480

Ⅱ. 우간다의 정치체제 483

1. 단일정당체제 483

2. 국    회 485

Ⅲ. 우간다의 헌법 및 사법체계 487

1. 우간다의 헌법 487

2. 통제기능: 사법부 488

Ⅳ. 우간다의 행정체계 490

1. 행정부의 구성 490

2. 부처 및 위원회 493

3. 지방정부: 전통부족사회와 유리 494

Ⅴ. 거버넌스와 경제개발 496

1. ODA: 약인가, 독인가? 496

2. 진정한 경제발전 499

Ⅵ. 한국과의 비교 501

제4편  비통합모델

제12장 체제전환국: 러시아 509

Ⅰ. 개관: ‘차르’의 나라 510

1. 툰드라 기후의 넓은 영토 510

2. 분열과 통합의 권력투쟁의 역사 511

Ⅱ. 러시아의 정치과정 513

1. 정치행정체제의 기본구조 514

2. 투입제도: 정당 516

3. 입 법 부 519

4. 통제제도 523

Ⅲ. 행정과정 526

1. 대 통 령 526

2. 행정조직구조 532

3. 국가경제 및 재정 536

Ⅳ. 지방자치와 거버넌스 540

1. 연방주체 및 지방 행정단위 540

2. 중앙․지방의 관계 변화 542

3. 체제전환의 명암 544

Ⅴ. 한국과의 비교 547

제13장 정치실험국: 브라질 553

Ⅰ. 개관: 팍스 브라질리아는 가능할까? 554

1. 브라질: 슬픈 열대 554

2. 농업국가와 엠브라에르 557

Ⅱ. 정치과정 559

1. 정치행정체제의 기본구조 559

2. 투입제도 561

3. 통제제도 570

Ⅲ. 행정과정 575

1. 연방대통령 576

2. 행정조직: 연방행정부 580

3. 인적자원 관리제도 581

4. 예산 및 재무행정 583

Ⅳ. 거버넌스체제 586

1. 연방국가와 지방자치 586

2. 노동당과 참여예산제 587

3. 종속이론과 부패개혁 589

Ⅴ. 한국과 브라질 비교 593

제14장 체제전환국: 몽  골 601

Ⅰ. 개관: 징기스칸의 영광을 찾아서 602

1. 국가개황 602

2. 징기스칸의 나라 604

3. 사회주의체제에서 자본주의체제로 606

4. 작은 국가의 생존 608

Ⅱ. 몽골의 정치과정 610

1. 이원집정제 610

2. 정    당 611

3. 선    거 613

4. 입법부: 국가대후랄 615

5. 사 법 부 616

Ⅲ. 몽골의 행정과정 617

1. 행정권의 소재 617

2. 행정조직구조 618

3. 인사행정 620

4. 몽골의 재정운용 및 회계제도 626

Ⅳ. 지방자치와 거버넌스 629

1. 지방자치단체의 구성 629

2. 지방의회의 구성과 권한 630

3. NGO와 거버넌스 632

Ⅴ. 국가개혁과 정부경쟁력 633

1. 정치인가, 경제인가 633

2. 제도인가, 사람인가 634

Ⅵ. 한국과의 비교 636

제15장 종합비교 643

Ⅰ. 국가사회의 구성유형 643

Ⅱ. 종합비교: 정부경쟁력의 관점에서 645

1. 공간과 정부경쟁력 646

2. 정치체제의 비교 649

3. 행정체제의 비교 652

4. 거버넌스의 비교 654

Ⅲ. 비교행정학의 발전방향 655

1. 공적개발원조와 비교행정 655

2. 한국정부의 경쟁력을 위하여 656

색    인 663