초판발행 2025.02.20

서문

장관은 그가 활약한 시대와 그가 담당한 분야를 대표하는 인물이자 법령에 의해 권한과 역할이 주어지는 엄연한 제도이다. 또한 정치적 피임명자이면서 부처의 총책임자가 되어 정책과정을 주도하기 때문에 정치와 행정의 매개자로 그려진다. 특히 대통령제하에서 장관은 선거로 선출된 대통령으로부터 민주적 정당성을 수혈받고, 대통령의 이념적 동지로서 정권의 얼굴이 되어 정부를 대변한다. 최근에는 의회나 대정부 관계에서 갈등을 관리하고, 정책현장에 등장해 설득과 조정의 기술을 발휘하며, 때로는 정치적 야심을 드러내거나 정치인의 행보를 펼치는 정치 지도자의 예비군으로 통한다.

우리나라 역대 장관들의 성공 사례와 사회적 공과(功過)는 비단 학문 세계에서뿐 아니라 여러 매체를 통해 공론화되어 왔다. 하지만 장관이 국가와 사회공동체의 발전 과정에서 얼마나 의미 있는 역할을 하였는지 되짚는 시도는 간헐적으로 이루어졌고, 장관의 리더십을 사회 변동의 차원에서 바라보는 관점은 부각되지 않았다. 또한 장관 연구에서도 임명과 해임, 경력과 출신배경, 재임기간 등의 개별요건에 주목해 장관직을 분석하기 때문에 장관의 행동을 종합적으로 설명하지 못하고, 그의 내면세계에 심층적으로 접근하지 못하는 한계가 드러나곤 했다.

사실 장관 리더십은 그의 성격과 자질, 역량, 그가 재임한 당시의 권력구조와 대외 동향, 예측 불가능한 사건 · 사고 등 어느 한 조건만으로는 설명할 수 없는 총체성을 특징으로 한다. 더욱이 장관 교체가 빈번하게 이루어질 경우에는 장관학습시간이 충분하게 주어지지 않기 때문에 그때그때의 의사결정은 장관으로 임명되기 이전에 형성된 가치관과 생애과정에서 누적된 갖가지 경험, 그리고 외부요인에 의해 좌우되기 마련이다. 그러므로 장관 연구에서는 무엇보다 장관의 삶에 주목하여야 하고, 장관의 행동과 결정이 이루어지는 시대 상황에 관한 설명이 반드시 수반되어야만 한다.

장관직 수행기는 그들 삶의 일부만으로 이루어진 단막극이 아니라 과거의 연장선상에서 발현되는 연속극이다. 이 책에 등장하는 여섯 명의 장관은 모두 6.25 전쟁을 겪은 세대이자 경제개발 초기에 사회에 첫발을 내디딘 산업화 세대로서 민주화 이후에 출범한 정부에서 장관으로 임명되었다. 이들의 생애를 추적해 보면 전쟁으로 인한 혼돈 속에서 자신의 의지와 계획보다는 우연히 다가온 운명에 의해 개인의 삶이 조타된다는 사실을 발견할 수 있다. 또한 직업행로에서 산업화의 성과와 권위주의 체제의 모순을 동시에 마주하였던 경험은 훗날 장관이 되어 민주적 가치의 실현이라는 피할 수 없는 사명을 이루어 나가는 데 주효한 동력이 되었음을 확인할 수 있다. 이같이 시대 상황은 개인의 삶뿐 아니라 공적 자아와도 결코 분리될 수 없기에, 이 책에서는 장관의 리더십을 한국의 민주화라는 프레임을 통해 바라보았다.

사실 장관을 민주주의의 맥락에서 다루게 된 계기는 개인적 경험에 기초한다. 저자가 국민학교에 다니던 1980년대 말과 90년대 초, 서울 시내에 볼일 보러 나가시는 부모님은 최루가스에 대비해 손수건을 챙겨 나가시곤 했다. 헌법이 개정되고 정권이 바뀌면서 분명 “민주주의”가 달성되었음에도 민주화 운동은 계속되고 있었고, 민주주의는 여전히 불변의 시대정신이었다. 이후 도덕성 회복을 새 시대 민주주의의 기본과제로 내세운 정권이 들어서면서 한국의 민주화는 선진 민주주의의 흐름에 합류할 것으로 기대를 모았지만, 문민정부가 막을 내릴 무렵, 우리 사회에서 도덕적 가치의 위상은 눈에 띄게 추락하였고, 올바름과 정의에 대한 성찰은 찾기 어려워졌으며, 개인의 삶은 더욱 각박해졌다. 저자에게 민주화는 어린 시절의 기억 속에 각인된 일상이었기에 박사학위 논문을 쓰면서 만나게 된 장관 연구와 자연스럽게 결합되었다. 장관이 당대의 시대정신을 무엇이라 정의하며, 어떤 사명감과 혜안을 가지고 ‘민주화 이후’의 국가 무대에서 활약하였는지에 대한 의문이 연구의 실마리가 된 것이다.

『민주화 시대의 장관 리더십』이라는 제목이 암시하듯, 이 책에서는 민주화 시대를 개막한 노태우 정부, 그리고 문민 민주주의를 표방한 김영삼 정부에서 임명된 장관들 중 민주주의 현상을 반영하는 사건의 중심에서 역사적 결단을 단행한사례를 선별해 민주주의라는 시대조건과 상호작용하는 리더십 작용을 살펴보았다. 이 글은 지도자의 성공담을 다루는 것과는 궤를 달리한다. 다시 말하자면, 민주주의의 발전에 기여하거나 민주적인 행태를 취하였다고 평가받는 장관, 또는 주어진 목표를 달성하거나 과업을 완수해 성공한 장관으로 기록된 인물을 다룬 것이 아니라, 민주화와 관련된 사건의 중심에서 도전을 요구받고, 문제 해결에 앞장선 장관들을 민주주의의 무대에 등장시켰다. 한 시대를 주름잡은 인물을 섭외하는 일이 만만치 않았고 복잡한 내막의 사건과 정책을 파고들어야만 하는 난관에 처하기도 하였지만, 꼭 알아야 하는 장관이라는 판단이 선 후에는 과감하게 ‘민주화 시대의 장관’으로 낙점하였다.

민주화라는 시대적 소명을 안고 역할을 수행함으로써 국정에 뚜렷한 발자취를 남긴 윤형섭, 이명현, 진념, 강경식, 최병렬, 오인환 장관은 노태우~김영삼 정권기의 10년간 주어진 임무를 완수하기 위하여 짧지만 격동적인 행군을 지휘하였다. 이 여섯 인물들은 전환기의 장관으로서 여러 선택지 앞에서 고뇌하였고, 온 삶의 경험을 끌어와 결단을 내렸다. 민주화라는 시대 조건은 이들의 행동을 추동하거나 제약하였고, 이들의 선택과 결정은 한국의 민주주의가 이행기를 거쳐 공고화의 토대를 닦는 계기가 되었던 것이다. 그러므로 독자들은 시대정신이라 불릴 만한 사회공동의 가치가 결여된 지금, 민주화의 바람이 휘몰아친 전환기를 배경으로 리더십을 발휘한 장관들의 다채로운 면면을 통해 시대와 소통하는 지도자상을 그려 볼 수 있을 것이다.

2024년 12월

김경은

김경은(金敬恩)

한국학중앙연구원 선임연구원

고려대학교 행정학 박사(논문: 고위직 관료의 장관 대응행태 실증분석: 장관 역할인식과 관료의 대응경험을 중심으로)

[ 저서 ]

조선총독부 건물 철거결정은 어떻게 이루어졌나(2020), 문헌서원 · 심곡서원 · 도봉서원(2019),

소수서원 · 병산서원(2019), 한국행정의 이해(2018)

[ 논문 ]

What Determines Senior Civil Servants’ Responsive Behaviors to Ministers?(2020), 민주화 이후 핵심행정부의 의사결정(2018), 전통의 보편성에 대한 탐색적 사례연구(2018), ‘전통의 현대화’에 대한 개념화(2016), 한국의 장관은 정치가인가 행정가인가(2015), 아동복지 체험을 통해 바라본 포용의 원리로서의 보편성(2013), 은퇴한 공직자의 리더십 형성요인에 대한 생애사 연구(2012) 등

[ 수상 ]

IRPA Best Article Award(2020)

한국행정학회 학술상(2014)

PART 01 / 장관과 민주주의 1

PART 02 / 한국의 장관 9

1 장관이란 자리 9

2 우리나라의 장관 개요 13

3 우리나라 최고의 장관 48

PART 03 / 한국의 민주주의 전환기 77

1 민주화에 대한 여러 가지 시각 77

2 노태우 정권기의 민주화 79

3 김영삼 정권기의 민주화 ......87

PART 04 / 민주주의 전환기의 장관 103

1 노태우 · 김영삼 정부의 장관 103

2 장관 리더십 분석 요건 110

PART 05 / 윤형섭 장관: 원칙과 융통을 혼용한 문제해결사 123

PART 06 / 이명현 장관: 정책에 시대를 담은 비전 제시자 157

PART 07 / 진념 장관: 난세를 종횡무진한 경제 전문가 185

PART 08 / 강경식 장관: 위험시대의 이상주의자 223

PART 09 / 최병렬 장관: 시대를 읽은 통치기술자 259

PART 10 / 오인환 장관: 외유내강의 개혁 전도사 295

PART 11 / 민주화 시대의 장관 리더십 331

1 민주주의 전환기의 장관 리더십 331

2 한국 민주주의 전환기의 특징 346

참고문헌 359

그림 출처 389

인명 색인391