초판발행 2025.01.02

머리말

이 책은 「공공갈등과 정책이론」이라는 제목으로 6부 12장에 걸쳐 ‘정책학의 구조와 논리’라는 개념적 안목(conceptual lens)을 통해 공공갈등의 난제(puzzles of public conflict)를 들여다보고 있다. 정책학(policy science)이란 다양한 사회문제를 진단하고 분석하여 결정한 정책내용을 집행하고, 그 결과를 따져보고 평가하는 과정과 그 과정에서 요구되는 지식을 연구하는 학문이다. 아주 쉽게 풀어 설명하면, 정책학이란 결국 정부 정책에 대하여 계획하고 실행하고 평가하는 명백한 의사결정과 실행 과정을 공부하는 학문이다. 이 책에서는 더 좋은 정책을 결정하는 방법, 더 나은 정책집행을 하는 방법, 그리고 올바른 정책평가를 통해 시행착오를 확인하고 학습하여 정책을 개선하는 방법과 논리를 탐색해 볼 것이다. 그런데 좀 더 나은 정책 과정과 정책 결과를 원할 때 이해당사자 간의 갈등 문제를 풀지 않으면 안 된다는 냉엄한 현실에 직면하게 된다.

저자는 2000년 박사 학위를 취득한 이후 줄곧 공공갈등 문제와 정책이론을 연구해 오면서 “공공갈등의 난제를 정책이론의 틀로 풀어낼 수 없을까?”하는 질문에 빠지게 되었다. 공공갈등 발생의 원죄는 대부분 정부 정책추진 과정에서 수혜집단과 피해집단을 탄생시키는 지점에 있기 때문이다. 피해집단은 정부 정책으로 인해 평온한 삶에 부담이 주어지기 때문에 필연적으로 저항하게 된다. 편익과 비용이 공정하게 배분되어 합의 형성에 이르는 난제를 지혜롭게 풀어보자는 것이 이 책의 집필 동기이고 목적이다. 저자는 공공갈등과 관련한 이론과 기법의 발전도 필요하지만, 정책설계와 집행을 잘 다듬어 보면 공공갈등을 완화하거나 해결하는 데 도움이 될 것이라는 기대감이 있다. 이 책의 대략적인 구성은 다음과 같다.

제1부는 2개의 장에 걸쳐서 정책의 개념과 유형, 그리고 정책학의 구조와 논리를 다루면서 공공갈등과 정책의 관련성을 이해하고 있다. 제2부 역시 2개의 장에 걸쳐 정책체제(policy system)를 둘러싼 환경의 분석을 토대로 수많은 사회문제 중에서 어떻게 특정 문제만이 정책의제로 설정이 되는지 다루고 있다. 편익의 창출을 위한 전력 생산을 의제로 설정하게 되면, 어딘가에 발전시설이 위치해야 하고 대상 지역은 반발하게 되면서 갈등도 시작되는 것이다. 부산지역 고리원전을 둘러싼 갈등과 선택, 위험시설을 둘러싼 무의사결정의 문제 역시 정책과 갈등의 필연적 관계를 보여준다. 제3부는 채택된 정책문제를 어떻게 분석할 것인지에 대한 정책분석의 이론과 기법을 소개하고, 원만한 합의형성의 토대가 되는 갈등영향분석, 공론조사, 환경영향평가 사례를 다루었다. 그리고 어떻게 정책결정을 잘할 것인지의 고민을 다양한 정책결정모형을 통해 탐색해 보았다. 공공갈등의 특수한 측면으로 볼 수 있는 딜레마를 분석한 딜레마이론의 정책결정 모형으로의 발전 가능성을 탐색하고, 협상과 갈등조정, 관료정치를 통한 합의형성과 정책결정 사례를 다루었다. 제4부는 결정된 정책내용을 구체화하기 위한 정책기획과 정책기획안을 제대로 실현하기 위한 정책집행의 문제를 다루고 있다. 이때 협력적 정책기획의 지혜를 댐 건설 갈등 사례에 적용하고 토론해 보았다. 제5부는 긴 여정을 마친 정책 과정이 가져온 결과를 어떻게 평가할 것인가라는 고민을 다룬 정책평가의 구조와 논리를 다루었다. 우리나라 정책평가 사례를 다루면서 부산지역 교통정책혁신 과정에서 나타난 환경영향평가 경험을 소개했다. 한편 정권 변화에 따라 달라지는 4대강 보에 대한 감사원의 감사 결과가 갈등을 마감하기보다는 오히려 갈등을 증폭시키는 경우도 있기 때문에 일관된 원칙에 따라 공정한 평가가 이루어지는 것이 중요하다. 마지막으로 정책집행과정에서 그리고 정책평가를 통해 어떠한 요인 때문에 정책이 변화하는지 그리고 바람직하게 변화해야 하는지에 관한 정책변동의 논의를 정책옹호연합모형과 다중흐름모형을 통해 설명했다. 제6부는 어떤 이론을 통해 어떻게 정책과정 전반을 합리적으로 조율할 것인가의 고민을 다룬 새로운 정책이론과 사례를 소개하고 있다. 차이와 협력의 관점에서 정책이론과 정책현장이 만나면서 상호 발전하는 모습을 이해하고 설명하고 풀어가는 역동적인 모습을 묘사하였다. 여기서 소개되는 정책이론들은 대학 3학년 이상의 학생들이 사회문제를 고민하고 씨름할 때 적용해 볼 수 있는 다소 수준 높은 내용이기 때문에 선택적으로 학습하고 강의할 필요가 있다.

저자가 처음 정책학을 접한 것은 고려대학교 시절 김영평 교수님의 ‘불확실성과 정책의 정당성’을 공부하면서부터였다. 이때 정책이론의 매력에 흠뻑 빠져들었음을 부인하기 어렵다. 서울대 행정대학원에서는 박동서 교수님을 비롯한 은사님 한분 한분을 통해 정책이론을 어떻게 현실에 접목해야 하는지 정말 쉽게 공부하게 되었다. 무엇보다 지도교수님이신 홍준형 교수님을 만나면서 법정책학(法政策學)의 관점에서 정책을 제도화하는 훈련을 받았고, 한강수계와 낙동강수계에서 강을 끼고 나타나는 다양한 공공갈등 문제를 정책과정을 통해 이해하는 방법과 합의형성과 정책발전을 위해 연구자에게 필요한 역할을 제대로 이해하게 되었다. 지면의 제한 때문에 미처 언급조차 하지 못하는 수많은 은사님과 동료 교수님께 진심으로 감사드린다. 특히 이 책과 관련하여 이론구성 방법을 가르쳐주신 강신택 교수님, 폭넓은 정책이론과 시간이론을 제공해주신 정정길 교수님, 가외성과 정책의 정당성 문제를 고민하게 해주신 김영평 교수님, 딜레마이론을 학습하고 적용할 기회를 주신 이종범 교수님, 규제이론의 새로운 지평을 보여주신 최병선 교수님, 그리고 제도이론을 체계적으로 학습하게 도와준 하연섭 교수님께 진심으로 감사드린다. 차이의 관점에서 공공갈등 문제를 들여다볼 수 있는 지혜를 주신 정용덕 교수님, 탁월한 법정책학적 식견으로 현장의 다양한 갈등 문제의 해법을 제공하신 경험과 지혜를 공유해 주신 홍준형 교수님께 감사드린다. 2016년 출간된 「공공갈등과 행정이론」과 2018년 출간된 「정책학의 구조와 논리」가 2024년 8월 절판에 이르기까지 물심양면 지원을 아끼지 않으신 피앤씨미디어 박노일 대표와 임직원분들께 감사드린다.

이제 「공공갈등과 정책이론」이라는 이름으로 새롭게 출간될 수 있도록 기획하고 출판해 주신 박영사 안종만 회장님, 박부하 과장님 그리고 박세연 사원님께 진심으로 감사드린다. 꼼꼼하게 교정작업을 도와준 제자 이승환 군과 최수민 양에게도 고마움을 전한다. 사랑하는 가족이 하나님 안에서 하나가 되고, 교수로서 그리고 정책학자로서 마지막 트랙에 들어선 가운데 작은 책으로 매듭을 지을 수 있게 된 것은 온전히 하나님의 은혜이다. 심히 부족한 책이지만 우리 공동체의 갈등을 정의롭게 해결하고 협력의 지혜를 발휘하는 데 쓰임 받을 수 있기를 기도한다.

2024년 12월

김창수 씀

김창수

(金昌洙)

csookim@pknu.ac.kr

• 약 력 •

고려대학교 정경대학 행정학과 졸업

서울대학교 행정대학원 행정학 석사

서울대학교 대학원 행정학 박사

미국 오리건대학교 정책기획학과 교환교수

제24대 한국지방정부학회 회장 역임

부경대학교 학생처장 역임

현) 부경대학교 행정복지학부 교수

•주요저서 •

『관료제 트릴레마』 (2023)

『정부규제의 구조와 논리(개정판)』 (2022)

목차

머리말 I

제1부 정책학의 구조와 논리 그리고 공공갈등

제1장 정책의 개념과 유형 그리고 공공갈등 4

제1절 정책의 개념과 구성요소 6

1. 정책의 개념 6

2. 정책의 구조와 구성요소 그리고 공공갈등 6

제2절 정책의 유형 9

1. 정책유형에 관한 다양한 논의 9

2. 정책의 유형과 정책과정 10

제3절 정책의 복잡한 양상과 공공갈등 13

1. 제주 강정마을 해군기지 입지사례 13

2. 구리시 자원회수시설 입지선정 경험 16

3. 남양주시 소각잔재매립장 입지갈등 경험 18

4. 하남시 광역화장장 입지갈등 경험 19

5. 북구유럽의 방사성폐기물처분장 입지성공 사례 21

6. 한국전력의 송전철탑 경과지 선정 실패와 성공 경험 22

7. 감천문화마을 창조사례 24

제4절 해석주의와 비판주의 그리고 포스트모더니즘 27

1. 현상학적 접근방법 27

2. 비판주의 패러다임 28

3. 포스트모더니즘 28

제2장 정책학의 구조와 논리 그리고 공공갈등 관리 32

제1절 정책학의 구조와 정책과정, 그리고 공공갈등 관리 절차의 이해 34

제2절 정책학의 논리 38

1. 정책학의 구성 논리 38

2. 정책학의 가치 기준과 논리 39

제3절 정책윤리의 개념과 적용 43

1. 공무원의 책임성과 윤리기준의 탐색 43

2. 정책윤리의 개념과 분류 44

3. 정책윤리의 환경정책과 공공갈등 관리에의 적용 47

제2부 환경분석과 정책의제설정의 구조와 논리

제3장 정책환경의 분석 54

제1절 정책환경의 이해 56

1. 정치체제와 정책환경의 관계 56

2. 정책환경과 정책과정 57

3. 정책의 환경에 대한 영향 58

4. 환경의 정책에 대한 직접적인 영향 59

5. 환경의 정책에 대한 간접적인 영향 60

제2절 환경분석과 정책대응 그리고 공공갈등의 분석 62

1. SWOT 분석의 개념 62

2. SWOT 분석의 장점과 단점 63

3. SWOT 분석의 적용 64

제3절 원전운영의 가외성과 부산광역시의 트릴레마 66

1. 중첩적인 시설확충의 트릴레마 66

2. 조직확장과 비상계획구역의 확대와 국가적 연대의 트릴레마 68

제4장 정책의제 설정과 공공갈등 74

제1절 정책의제 설정의 의미 76

제2절 정책의제 설정의 과정 78

1. 정책의제 설정의 일반적 과정 78

2. 정책의제 설정의 다양한 과정 79

3. 주도집단에 따른 정책의제 설정과정 79

제3절 무의사결정론과 무시된 갈등 82

1. 의의 82

2. 무의사결정의 발생원인 83

3. 무의사결정의 수단 83

4. 평가: 무시된 갈등 84

제4절 영풍 석포제련소를 둘러싼 무의사결정과 공공갈등 85

1. 영풍 석포제련소의 역사 85

2. 영풍제련소의 현재 상태와 존재론적 딜레마 87

3. 영풍제련소를 둘러싼 딜레마의 심화 88

제3부 정책분석과 정책결정의 구조와 논리 그리고 공공갈등

제5장 정책분석의 구조와 논리 그리고 공공갈등의 분석 94

제1절 정책분석의 의미 96

제2절 정책분석 절차 97

1. 정책문제의 파악과 정의 97

2. 정책목표의 설정 98

3. 정책대안의 탐색과 개발 99

4. 정책대안의 결과예측 101

5. 정책대안의 비교평가와 선택 101

제3절 정책분석의 기법과 특징 104

1. 개요 104

2. 정책분석의 특징 105

3. 델파이 조사기법(Delphi Technique) 105

4. 계층과정분석기법(Analytic Hierarchy Process) 107

제4절 정책분석윤리와 정책오차 112

1. 정책분석윤리 112

2. 정책분석의 오차 113

3. 정책목표와 인식오차 - 제3종 오차의 가능성 115

제5절 정책분석의 실제와 공공갈등의 분석 117

1. 정책분석의 제약요인 117

2. 갈등영향분석의 경험 118

3. 중앙버스전용차로제(BRT)의 혁신과 정당성 그리고 정책확장 123

제6장 정책결정과 공공갈등 128

제1절 정책결정의 의의와 유형 130

제2절 정책결정모형 132

1. 합리모형 133

2. 만족모형 133

3. 점증모형 134

4. 혼합탐사모형 135

5. 최적모형 135

6. 집단적 정책결정모형 136

제3절 정책결정모형의 평가와 논의 141

1. 평가 141

2. 정책결정의 실제와 새로운 정책결정모형의 탐색 141

제4절 협상과 조정활동을 통한 합의형성과정 분석 147

1. 협상을 통한 부산국제영화제 갈등 해결과정 분석 147

2. 기장해수담수화 시설 갈등조정 사례 분석 153

제5절 유전자원법 입법과정과 관료정치모형의 타당성 159

제6절 이슈네트워크의 변화와 정책변동 164

제4부 정책기획과 정책집행의 구조와 논리 그리고 공공갈등

제7장 정책기획과 공공갈등 170

제1절 정책기획의 의미와 중요성 172

제2절 협력적 정책기획의 이해 175

제3절 협력적 정책기획의 이론 178

1. Healey의 협력기획을 위한 제도설계 이론 178

2. Mason의 참여적 기획 이론 179

3. Conley와 Moote의 협력적 기획 평가이론 179

4. Margerum과 Whitall의 협력적 기획 성공요인에 관한 이론 180

5. 종합검토 182

제4절 협력적 정책기획의 성공조건 184

제5절 협력적 정책기획의 지혜와 사례 189

1. 협력적 정책기획의 지혜와 경험 189

2. 협력적 정책기획을 통한 댐 건설의 지혜 191

제8장 정책집행과 공공갈등 200

제1절 정책집행의 의의와 유형 202

1. 정책집행의 의의 202

2. 정책집행의 유형 203

제2절 정책집행이론의 전개 204

1. 하향적 집행연구와 순응요인 검토 205

2. 상향적 집행연구와 집행상황요인의 검토 207

3. 통합모형과 지방정부의 정책대응방식요인 209

제3절 토론과 사례 212

1. 정책학습과 정책발전 토론 212

2. 정책협상과 협력 사례 213

제5부 정책평가와 정책변동의 구조와 논리 그리고 공공갈등

제9장 정책평가와 공공갈등 218

제1절 정책평가의 의의 220

제2절 정책평가의 유형 221

1. 개요 221

2. 총괄평가 221

3. 과정평가 222

제3절 정책평가의 타당성 223

1. 내적 타당성 223

2. 외적 타당성 224

제4절 정책평가의 방법 225

1. 의의 225

2. 실험적 방법 225

3. 비실험적 방법 227

제5절 우리나라의 정책평가 229

1. 정부업무평가 229

2. 정책평가의 확장 231

3. 엄궁 〮장락 〮대저대교 건설 환경영향평가의 경험과 공공갈등 233

제10장 정책변동과 공공갈등 242

제1절 정책변동의 개념과 유형 244

제2절 정책옹호연합모형(ACF) 245

1. 개념 245

2. 외적요인 246

3. 신념체계와 옹호연합 형성 247

4. 정책중개자 248

5. 정책지향학습과 정책산출 249

6. 4대강 보 해체와 개방 사례 250

제3절 다중흐름모형(MSF) 254

1. 의미 254

2. 세 가지 흐름 255

3. 정책의 창 258

4. 정책선도자 259

5. 평가와 사례 260

제6부 공공갈등의 난제와 정책이론

제11장 공공갈등과 정책이론 268

제1절 프레임의 차이와 공공갈등 270

1. 개념 270

2. 기장해수담수화 사업 갈등 프레이밍 과정과 갈등영향분석 273

3. 조정과 소송 활동을 통한 합의형성 과정 분석 288

제2절 시간의 논리와 정책 290

1. 시간이론의 개념 290

2. 정책수단의 선택과 시간이론 291

3. 댐 건설 갈등의 시차적 해석 292

제3절 딜레마의 논리와 공공갈등 301

1. 딜레마의 논리 301

2. 기회손실과 지역의존성의 충돌 그리고 딜레마 302

제4절 가외성과 정책의 정당성 310

1. 가외성의 개념과 논리 310

2. 위험사회와 가외성의 효용 312

3. 원전안전 통합감시체계와 분산감시체계 선택의 딜레마 315

제12장 협력의 정책이론 322

제1절 제도의 논리와 정책 324

1. 합리적 선택의 신제도주의와 제도적 담론 분석 324

2. 사회학적 신제도주의 328

3. 역사적 신제도주의와 경로의존성 그리고 경로이탈 가능성 330

4. 낙동강하굿둑의 건설과 개방 332

제2절 심의민주주의의 논리와 정책 339

1. 진정한 담론과 정책심의 339

2. 진정한 담론의 수준 평가 341

3. 부산 구포가축시장 갈등 조정 사례의 분석 345

제3절 자유주의적 개입주의와 행동경제학 360

1. 넛지와 행동경제학 360

2. 비합리적 행동의 예측가능성 361

제4절 협력적 거버넌스 이론과 사회자본 363

1. 신공공관리론의 등장과 한계 363

2. 신국정관리론과 사회자본 366

참고문헌 371

색인 394