초판발행 2023.04.20

필자와 이진수 교수는 법학 전공자이나 행정학부와 행정대학원에서 학생을 가르치고 있다. 우리 둘은 이 교수가 국립대학법인 서울대학교로 직장을 옮길 때까지 대구의 동네 통닭집에서 종종 모임을 했었는데, 이 책이 세상이 나오게 된 계기가 되었다. 의기투합까지는 아니나 우리 둘은 지금의 법학 서적보다 읽기 쉽고 전문성을 갖춘 공법 분야의 안 두꺼운 책들을 써보자고 했었고, 그 첫 번째 분야로 지방자치를 택하였다. 필자가 20년 전 Aix-en-Provence에서 작성하던 학위논문 주제가 지방분권과 지방자치법이었고, 이 교수가 사법시험 합격 후 행정안전부에서 지방재정 관련 일을 하다 영남대학교 법학전문대학원 교수로 옮겼던 각자의 경험이 다행스럽게 이 책을 전문성을 높일 수 있게 되었다.

지방자치는 헌법에서 별도의 장을 두고 있는 한 나라의 기본 틀 가운데 알맹이에 해당한다. 굳이 외국의 학설이나 헌법재판소나 대법원의 표현을 인용하지 않더라도 우리 역사에서 지방정치 권력과 행정 제도의 흔적을 문헌이나 관습을 통해 확인할 수 있다. 우리 책에서는 필자가 공부했던 프랑스 지방분권 이론을 기준이 되는 틀로 삼아 2021년에 전부 개정된 지방자치법의 내용을 기본적 이론과 중요한 판례와 함께 소개하고 있다.

앞서도 말했지만 두껍지 않은 책 쓰기는 쉽지 않은 작업인 것 같다. 다른 책과는 달리 이 책은 총론에 해당하는 부분을 서론(제1편)과 지방자치단체(제2편)로 나누어 분권화된 지방자치단체의 권한과 사무를 통해 지방자치와 법치주의를 설명하고 있다. 지방자치법 총강(제1장), 조례와 규칙(제3장), 지방자치단체 상호 간의 관계(제8장), 국가와 지방자치단체와의 관계(제9장) 및 특별지방자치단체(제12장)에 해당하는 부분이다. 이어 지방민주주의(제3편)와 자치행정기관(제4편)에 관한 지방자치의 현실을 다루고 있다. 지방자치법 주민(제2장), 지방의회(제5장), 집행기관(제6장)에 해당하는 부분이다. 지방재정 분야는 아마 제2판에서 우리와 비슷한 상황에 있는 다른 교수님께서 참여할 것이다. 

지방자치법은 많은 분이 공부하는 분야이다. 고민과 혜안이 넘쳐나는데 부족한 책을 세상에 하나 더 던진다는 생각도 들지만, 이 책을 통해 지방분권과 지방자치와 법치주의에 관한 생각을 새롭게 하는 독자가 한 분이라도 있으시기를 바라는 마음에서 두 사람이 용기를 내었다. 이 책이 세상에 나올 수 있게 도 와주신 박영사 장규식 차장님과 양수정 선생님께도 감사를 드린다. 부족한 부분에 대한 독자와 존경하는 은사님, 선·후배 연구자님들의 지적과 비판을 기다리면서 첫 머리글을 마치기로 한다.

2023년 3월

공동저자를 대표해서 전 훈 씀

전 훈

 현) 경북대학교 행정학부 교수

경북대학교 법과대학·대학원 졸업(법학사·법학석사), Aix-MarseilleⅢ대학교 대학원 졸업(법학박사)

경상대학교 법과대학 교수·법학연구소장, 경북대학교 행정대학원장, 유럽헌법학회 회장, Professeur invité à l’Université d’ Aix-Marseille Ⅲ(2007)·de Nîme(2010) , University of Florida Visiting Scholar(2014-2016), 5급 공채시험, 국가직 및 지방직 7급·9급 공채시험 출제위원

이진수

 현) 서울대학교 행정대학원 교수

서울대학교 법과대학(법학사), 행정대학원(행정학 석사 졸업, 박사 수료), 대학원 졸업(법학박사)

변호사, 행정안전부 행정사무관, 영남대학교 법학전문대학원 교수(법학과장, 법학전문대학원 부원장), 서울대학교 행정대학원 학생부원장, 서울대학교 기획처 협력부처장, 변호사시험, 사법시험, 5급 공채시험, 국가직 및 지방직 7급·9급 공채시험 출제위원

제1편  서    론

제1장 헌법이 보장하는 지방자치⦁15

제1절 지방자치란 무엇인가: 자치 개념에 대한 인식 15

제2절 지방자치와 지방분권은 다른 것인가? 21

제2편 지방자치단체

제2장 분권화된 공법인⦁33

제1절 지방자치단체의 존재 33

제2절 지방자치단체의 조례와 단체장의 규칙 48

제3장 지방자치단체의 권한과 사무⦁66

제1절 보충성에 따른 사무의 배분 66

제2절 지방자치단체조합과 특별지방자치단체 85

제4장 지방자치와 법치주의⦁92

제1절 행정상 후견 92

제2절 기관소송 101

제3편 지방민주주의

제5장 지방의회⦁111

제1절 지방의회 111

제2절 지방의회의원 120

제6장 주민의 자치행정에 대한 직접 참여⦁125

제1절 주민의 자치행정 참여 125

제2절 주민투표 134

제3절 조례의 제정·개정·폐지 청구 139

제4절 주민감사청구 142

제5절 주민소송 147

제6절 주민소환 157

제4편 자치행정기관

제7장 집행기관⦁163

제1절 지방자치단체의 장 163

제2절 교육감 175