초판2쇄발행 2022.12.30

초판발행 2021.08.20

이 책은 정부의 정책을 다룬 책이다. 정책학을 다룬 훌륭한 책들이 이미 시중에 많이 출판되어 있다. 그렇지만 대학에서 정책학을 가르치면서 정책과 정책학을 처음 접하는 학생들에게서 그 내용이 어렵다는 의견을 많이 받았다. 필자들은 정책이 우리의 삶에 끼치는 영향력이 크다는 점을 생각하면서, 학생뿐만 아니라 일반인도 정책에 쉽게 다가갈 수 있는 책을 집필하기로 하였다.
우선 총 3부로 구성된 이 책의 전체 내용을 간략하게 정리하면 다음과 같다.
제1부는 제1장에서 제5장까지로 정책과 디자인을 주로 다룬다.
제1장은 정책이란 무엇인가를 다룬다. 우리는 매일 크고 작은 문제들에 직면한다. 이러한 문제 중에서 빈부격차, 빈곤, 경기 불황, 주택난, 미세먼지, 재난관리, 감염병 등과 같이 개인이 아니라 정부가 해결해야 하는 정책문제가 있다. 정책문제는 어떠한 특성이 있는지, 정책과정에는 누가 참여하는지, 정책은 어떻게 구성되어 있는지, 그리고 정책은 어떤 유형으로 구분될 수 있는지 등을 알아본다.
제2장은 킹던(Kingdon)의 논의를 중심으로 어떻게 정책문제가 의제로 설정(agenda setting)되는지를 설명한다. 정부가 사용할 수 있는 재원과 인력, 정책결정자들의 시간과 관심은 한정되어 있어서 모든 정책문제를 다룰 수 없다. 아무리 심각한 문제라도 그 문제가 정책의제가 되지 못하면 정책으로 결정될 가능성이 희박하다. 정부는 정책결정의 무대에 오를 의제를 어떻게 선택하는지, 이때 정책결정자가 검토하는 내용은 무엇인지 등을 살펴본다.
제3장은 정책문제의 구조화를 다룬다. 정책문제가 정책의제로 설정되어도 우리는 또 다른 난관에 봉착한다. 정책문제는 대체로 문제를 일으킨 요인이 복잡하고, 기본적으로 그 구조가 엉성하다. 엉성한 정책문제의 구조를 명확하게 하여 문제의 해결 가능성을 높여주는 방법들을 소개한다. 그리고 최근 구조화의 초점이 어떻게 변화했는지를 살펴본다.
제4장은 정부가 정책 목적을 달성하는 데 사용하는 정책수단을 다룬다. 정책문제의 구조가 명확해져 정책목표가 설정되면 적절한 수단을 선택하여 우리 사회가 봉착한 문제를 성공적으로 해결해야 한다. 정부는 직접 공급 혹은 직접규제를 통해 정책문제를 해결할 수 있으며 유인이나 정보 제공을 통해서도 정책목표를 달성할 수 있다. 정책수단의 필요성과 효과를 시장실패라는 개념과 연결하여 살펴본다.
제5장은 스톤(Stone)의 논의를 중심으로 정책이 지향해야 하는 가치를 살펴본다. 정부는 공공의 이익을 실현하려고 노력하지만, 공공의 이익이 구체적으로 무엇인지는 명확하지 않다. 공평성, 효율성, 자유, 안전, 복지 등은 정책이 지향해야 할 바람직한 가치이다. 가치는 정책목표, 수단, 평가의 중요한 판단기준으로 작동된다. 가치는 어떠한 의미를 내포하고 있는지, 현실에서 각 가치가 서로 충돌할 때 어떻게 해야 하는지, 정책을 규범적으로 판단할 때 기준은 무엇인지 등을 살펴본다.
제2부는 제6장에서 제9장까지로 정책결정을 다룬다. 정책결정을 이해할 때 중요한 분석 도구로 합리성(rationality), 이익(interest), 제도(institution), 아이디어(ideas) 등을 논의한다.
제6장은 정책결정의 합리성을 다룬다. 우리는 어떤 선택을 할 때 합리적인 의사결정을 추구한다. 마찬가지로 정책결정자에게도 정책문제의 대안 중에서 가장 바람직한 것이 선택되기를 바란다. 그런데 서로 다른 목적을 가진 행위자들이 모여 있는 사회에서 정책결정의 합리성은 실현할 수 있을까? 합리적 의사결정의 구조는 무엇인지, 합리적 결정을 위한 구체적인 방법은 무엇인지, 그리고 합리적 의사결정의 한계 등을 살펴본다.
제7장은 정책결정에서 이익이 어떻게 조정되는가를 다룬다. 정책이 공공의 정책문제를 사회 전체의 이익을 강화하려는 시도이지만, 사람들이 가진 개별 이익을 완전히 배제할 수는 없다. 정책과정에는 사회의 다양한 이익이 표출되며, 이러한 이익을 조정하는 것이 필요하다. 다양한 이익을 지닌 행위자는 정책과정에 어떻게 영향을 주는지, 정책과정에서 이익은 어떻게 조정되는지, 그리고 어떠한 이익이 대표되기 쉬운지 등을 살펴본다.
제8장은 제도가 정책결정에 주는 영향을 다룬다. 우리가 자동차를 운전할 때 관련 규칙을 준수하지 않으면 누구도 안전하게 운전할 수 없다. 정책과정에도 결정에 영향을 주는 관습, 절차, 규칙 등이 존재한다. 제도로부터 완전히 자유로운 상태에서 정책결정이 이루어질 수 없다. 제도란 무엇인지, 제도는 정책결정의 프로세스에 어떻게 영향을 주는지, 참여자가 선택을 할 때 제도는 어떻게 영향을 주는지 등을 살펴본다.
제9장은 아이디어가 정책결정에 주는 영향을 다룬다. 행위자들의 세계관, 신념, 지식 등은 정책결정에 큰 영향을 줄 수 있다. 1970년대 후반 미국에서 규제완화를 추진할 때 중요 행위자들의 아이디어가 영향을 주면서 아이디어라는 개념이 주목받게 되었다. 아이디어란 무엇인지, 아이디어는 행위자의 행동에 어떻게 영향을 주는지, 아이디어는 정책형성이나 정책변화에서 아이디어는 어떠한 역할을 하는지 등을 살펴본다.
제3부 제10장에서 제11장까지로 정책집행과 평가를 다룬다.
제10장은 정책성과를 결정하는 중요 변수인 정책집행을 다룬다. 어떤 정책의 효과가 나타나지 않으면 정책을 잘못 결정했다고 비판을 한다. 그렇지만 결정이나 정책디자인이 아니라 정책집행에서 문제가 발생했을 수도 있다. 정책을 집행하는 데 필요한 자원이 부족했을 수도 있고, 정책문제가 모호하거나 이해관계가 첨예하여 집행이 원활하지 않을 수도 있다. 정책은 어떻게 집행되는지, 정책을 집행하는 행위자는 누구인지, 정책집행과 정책결정은 어떠한 연관성을 가지는지 등을 설명한다.
제11장은 정책평가를 다룬다. 쓸모없는 공공사업은 그만두어야 한다고 생각한다. 그렇지만 그러한 판단을 내리는 데는 정보가 필요하다. 정책평가는 판단에 필요한 정보를 만들어내는 활동이다. 정책평가는 어떠한 논리를 근거로 하는지, 실험설계와 준실험설계는 어떠한 차이가 있는지, 정책평가의 종류와 기준은 무엇인지, 누구라도 수긍할 수 있는 정책평가가 가능할지를 논의한다.
다음으로 이 책의 특징을 소개하면 다음과 같다.
첫째, 이론의 전달보다는 적용에 무게를 두었다. 정책을 이해할 때 많은 이론이 필요하지만, 이론을 백과사전식으로 소개하면 독자들이 이론의 늪에 빠질 우려도 있다. 그렇기에 이론을 최소한으로 소개하면서 이론이 필요한 맥락에 주력하였다. 단순히 이론을 소개하는 것에 그치지 않고, 현실에서 접할 수 있는 간략한 예를 들어서 설명하였다.
둘째, 본문은 되도록 간결하게 구성하였다. 본문에서 다룬 내용만으로도 독자가 정책을 이해하는 데 큰 무리가 없도록 하였다. Break Time을 통해 본문에서 다루지 못했으나 알아두면 좋을 내용을 보충하였다. 또한 <한 걸음 더>는 정책을 또는 정책학을 조금 더 깊게 이해하는 데 도움이 될 수 있는 이론이나 개념을 담았다.
셋째, 현실 세계에서의 정책결정에 대한 이해의 지평을 넓혔다. 정책학은 정책결정의 합리성을 추구한다. 그렇지만 현실에서 정책을 결정할 때 이익, 제도, 아이디어의 영향을 받는다. 합리적으로 정책을 결정하려면 이익, 제도, 아이디어가 정책결정에 끼치는 영향을 체계적으로 이해할 필요가 있다. 정책결정을 네 개의 시각으로 구분하여 다각적으로 정책결정에 대한 이해를 시도한 점이 이 책의 가장 큰 특징이라고 할 수 있다.
넷째, 일본의 정책연구를 소개하고 있다. 정책을 다룬 기존의 책은 주로 미국의 연구 경향을 다루고 있다. 미국의 행정학이나 정책학이 우리나라에 끼친 영향력을 되돌아보면 당연하다. 그렇지만 정책연구는 국가마다 각자의 특성과 여건에 맞게 진행되고 있으며 상당 부분 우리와 유사한 일본의 연구를 살펴보는 것도 필요하다. 이 책은 秋吉貴雄·伊藤修一?·北山俊哉의 공저인 ??公共政策?の基礎??를 책의 기본 틀로 참고하였다.
마지막으로 이 책이 발간되기까지 많은 분의 도움이 있었다. 필자들이 근무하는 학교에서 정책학 강의와 관련하여 늘 조언과 응원을 아끼지 않으신 동료 교수님들에게 감사를 전한다. 이 책의 초판을 처음 읽고 꼼꼼한 지적을 해준 세종대의 곽창규 교수님에게도 고마움을 전한다. 특히 필자들을 각각 학문의 길로 이끌어 주신 염재호 전 고려대 총장님과 나카무라 기이치(中村紀一) 쓰쿠바(筑波)대학 명예교수님, 그리고 김종술 전남대 명예교수님과 김성기 전남대 명예교수님께 감사드린다. 보잘것없는 책이지만 시작부터 마무리까지 늘 응원해준 가족들에게 고마움과 사랑을 전한다. 그리고 어려운 여건에도 이 책의 출판에 애써주신 박영사 여러분께 감사드린다.

2021년 8월
길종백 ? 배정아

길종백
1970년생. 고려대학교 행정학과를 졸업하고, 일본 쓰쿠바대학(筑波大学)에서 법학박사(행정학 전공) 학위를 받았다. 현재 순천대학교 공공인재학부 교수로 재직 중이다.

배정아
1971년생. 전남대학교 행정학과를 졸업하고, 플로리다 주립대(Florida State University)에서 행정학박사 학위를 받았다. 현재 전남대학교 사회과학대학 행정학과 부교수로 재직 중이다.

Chapter 01 정책이란 무엇인가? / 1
제1절 정책의 특성 3
제2절 정책의 기본구조 11
제3절 정책의 유형 16

Chapter 02 의제설정: 정책문제는 어떻게 무대에 오르는가? / 25
제1절 의제설정 이론 27
제2절 의제를 움직이는 것 34
제3절 의제설정에서 정책결정으로 39

Chapter 03 정책문제의 구조화: 엉성한 문제의 특성을 파악하는 방법은? / 49
제1절 문제 구조에 주목 51
제2절 구조화의 전통적 기법 59
제3절 논변․해석을 통한 구조화 64

Chapter 04 정책수단: 어떻게 정책의 목적을 실현할 것인가? / 75
제1절 직접 공급 77
제2절 규제와 유인 84
제3절 그 외의 수단 94

Chapter 05 규범적 판단: 지향해야 하는 가치는 무엇인가? / 101
제1절 정책과 가치 103
제2절 공평성, 효율성, 안전, 자유, 복지 106
제3절 가치의 대립과 정책의 판단 기준 121

Chapter 06 정책결정과 합리성: 합리적 의사결정은 가능한가? / 133
제1절 합리적 의사결정 구조 135
제2절 합리적 정책결정의 시도 140
제3절 합리적 의사결정의 한계 152

Chapter 07 정책결정에서 이익은 어떻게 조정되는가? / 163
제1절 이익조정으로서의 정책결정과정 165
제2절 어떠한 이익이 정책에서 대표되는가? 172
제3절 정책 결정과 엘리슨 모형 180

Chapter 08 제도는 정책결정에 어떠한 영향을 주는가? / 189
제1절 신제도주의 대두 191
제2절 결정의 무대와 프로세스 197
제3절 선택지 제한 204

Chapter 09 아이디어는 정책결정에 어떻게 영향을 주는가? / 215
제1절 아이디어의 등장 217
제2절 아이디어의 영향 222
제3절 정책학습과 정책형성 226

Chapter 10 정책집행: 정책효과를 발휘하기 위해 누가 어떻게 관련되는가? / 239
제1절 정책집행의 위치 241
제2절 정책집행 현장 245
제3절 집행연구 접근방법 252

Chapter 11 정책평가: 정책효과는 어떻게 측정하는가? / 267
제1절 평가 논리 269
제2절 정책평가의 종류와 기능 282
제3절 정책평가의 목적과 한계 291

참고문헌 / 299
찾아보기 / 316