초판발행 2021.06.30

―인류 문명의 좌절과 한국 문화의 자부심 사이에서―

코로나-19는 강력한 전파력과 높은 치명률 및 재감염지수를 자랑하는 범지구 차원의 감염병이다. 그럼에도 불구하고 인류가 이에 대해 아는 것은 별로 많지 않다. 호흡기 전파가 주요 감염 통로인 것으로 알려져 있지만 공기와 비말 가운데 어느 쪽 매개 비중이 높은지에 대해서는 아직도 서로 다른 견해가 다투고 있다. 무증상 전파, 면역반응, 재감염, 유전자 소인의 역할, 감염에 따른 장기적인 영향 등에 대해서도 베일을 걷어내지 못하기는 마찬가지이다. 상황이 이런 만큼 예방약과 치료제가 개발되기 이전 단계에 있다고 해서 결코 놀랄 일도 아니다. 백신 개발이 상황의 반전을 가져올 것이라는 기대가 있었지만 바이러스의 변이, 돌파 감염, 부작용, 집단면역 달성 등 아직 넘어야 할 산이 많다. 가히 “의과학의 위기”에 다름 아니다. 그런 탓에 인류문명사 이래 최고의 과학문명 시대를 산다는 지구촌 거류민들은 지금 매우 당혹스럽고 또 불안하기 짝이 없는 일상을 살고 있다.
이런 상황에 조응해서 감염병을 제압하고 국민의 건강을 지켜야 하는 책무를 지는 것은 당연히 국가다. 국가는 그의 존립 근거 자체가 국민의 안전과 존엄의 보호 및 유지에 있기 때문이다. 그러나 그런 국가마저도 위기에 처해 있다. 무엇보다도 국가의 중추적 기능이라고 할 수 있는 “정치의 위기”가 심각하다. 먼저 근대 국가로서 지켜야 마땅한 가치의 추구와 자국 이익 우선주의가 충돌을 빚기 때문이다. 문명국가라면 당연히 인류문명사 이래의 대재앙에 직면해서 인본주의를 지향하고 인권을 존중하며 지구촌 전체의 안녕을 위해 노력해야 마땅한 일이다. 코로나 바이러스의 창궐이 지구 온난화에 따른 파생 효과 가운데 하나라면 지구촌 전체의 환경오염과 생태 파괴에 대한 대응을 보다 더 적극적으로 공조해 나가야 한다. 코로나-19 자체가 국경을 초월해서 확산되는 만큼 효과적인 방역을 위해서라도 국가 간 협력과 공조는 필수적 과제다. 외국에서 생산되는 생필품 공급 체인이 유지되어야 이런 재난 속에서도 자국민의 생활경제를 지켜낼 수 있다. 그러나 자국민의 건강을 우선적으로 지키기 위한 방역정책이나 의료자본주의 내지는 자국 기업 보호 우선주의의 차원에서 보면 국경폐쇄, 백신 국수주의, 경쟁적 자본주의의 추구는 너무나도 당연한 선택지로 여겨진다. 개별 국가의 이익을 쫓아 다른 나라와 경쟁하거나 전략적, 독자적 대응을 통해 자국민 보호를 우선시하는 일이 불가피하거나 또는 규범적이라는 주문에 내몰리지 않을 수 없다. 
한 나라의 내부에서도 사정은 결코 다르지 않다. 효율적인 방역을 위해서는 의과학적인 지식과 판단에 따라 정책을 개발하고 집행해야 하지만 어떤 방역정책도 정책 수용자인 일반시민의 적극적 호응 없이는 기대 효과를 발휘할 수 없다. 따라서 시민 개개인의 선택과 주문을 조율하는 정치적 조정의 과정을 필요로 한다. 의과학의 일원주의와 정치적 조정의 다원주의가 충돌하지 않을 수 없다는 뜻이다. 이런 조정과 타협의 과정은 서로 다른 이해관계를 짜맞춰야 하는 만큼 시간의 경과를 필요로 하고, 그런 까닭에 상황의 시급성에 대응해야 하는 방역 정책은 실기할 수도 있다. 사회경제적 약자와 강자 사이에서 발견되는 정치적 조정과정에 대한 참여 능력의 차이와 기회의 불평등을 어떻게 관리하느냐도 국가가 짊어져야 할 난제 가운데 하나다. 특히 코로나-19가 미치는 의과학적 불평등이 사회경제적 불평등과 순비례 관계를 형성한다는 점을 감안하면 문제의 복잡성은 보다 더 심화된다.
어찌어찌 하여 방역정책의 방향이나 내용이 결정된다고 하더라도 이를 집행하는 과정에서 발생하는 “행정의 위기”도 결코 쉽게 풀 수 있는 과제가 아니다. 코로나 위기가 도래하기 이전에 관행적으로 의존해 오던 업무처리양식으로는 위기 상황에 대한 효율적인 행정 대응이 불가능하기 때문이다. 가장 큰 문제는 업무 총량의 갑작스런 증가다. 국정을 운영하는 데 필요한 일상적인 업무 위에 위기 대응이라는 비상업무가 추가되기 때문이다. 특히 이런 비상업무는 기존의 표준적 절차나 일상적인 대응양식으로는 소기의 목적을 달성하기 어렵다. 관료제의 상명하달식 업무 처리나 법규중심주의, 그에 따른 보편적, 일반적, 경직적 대응으로는 위기 상황이 필요로 하는 현장 조응성, 탄력성, 유연성, 속도성에 제대로 반응할 수가 없다. 그렇다고 해서 사안의 시급성에 비추어 긴박한 시간 내에 새로운 인력을 충원, 교육하거나 업무처리양식을 개발하고 체화하여 이를 범정부적으로 확산할 수도 없는 일이다. 무엇보다도 방역행정의 효율화를 위해서는 행정 현장에서 관리전문가로서 내리게 되는 판단과 방역 수혜자들의 개별적인 요구, 나아가서는 의과학적 진단이 서로 충돌하는 상황을 극복하는 데 필요한 장치를 체계화해 두어야 하지만 이럴 경우 상황변화에 대한 능동적이고 유연한 대처가 곤란해지는 문제에 봉착한다. 문제의 성격이 모호하고 불확실한 만큼 인과관계를 추정하거나 효율적인 대응조치를 개발하는 일이 곤란하다는 점도 본질 문제 가운데 하나다.
따라서 그때그때의 상황 변화에 조응해서 점진적으로 이뤄지는 실시간 조정이 불가피하게 된다. 지속적인 긴장과 모순의 연속 속에서 대안을 찾아 암중모색해야 한다는 뜻이다. 질병 관련 정보를 신속히 모두 공개해서 시민의 확신과 동의를 구하는 일이 옳을까? 그럴 경우 질병에 대한 공포와 위험 의식을 과도하게 자극하는 결과가 되는 것은 아닐까? 정보의 정확성과 투명성을 위해 의과학적인 전문용어를 차용하는 것과 내용전달상의 불명확성을 감수하더라도 일반 용어로 전달함으로써 이해력을 높여야 하지 않나? 이런 모순적 과제에 대한 해답을 찾아 나가야 하는 행정 현장은 언제나 긴장과 무기력의 연속으로 점철될 수밖에 없다. 보다 더 심각한 과제는 이렇듯 정부의 행정이 문제 해결 능력을 상실했다고 판단하게 되는 경우 자체 정화 기능을 상실하면서 부패와 탈법, 적당주의, 무의사결정, 외면 등 행정의 무기력화가 심화될 위험이 배가된다는 점이다. 위기의 본질에 대한 인식의 차이가 갈등과 역기능을 유발하면서 방역행정 관여자들 사이에서 오히려 더 큰 문제가 유발된다는 의미다. 
보다 더 근본적인 문제는 이렇듯 방역행정의 일상화가 지속되면서 큰 정부, 작은 개인 내지는 국가 개입주의에 대한 방어기제가 약화되고 정부에 의한 감시와 개입을 당연시하는 태도가 일종의 사회적 경향성으로 자리잡게 된다는 점이다. 이런 현상은 이미 근대 역사를 통해 확인되고 있다. 1930년대 대공황을 맞이한 미국이 뉴딜정책을 통해 국가 개입주의를 정당화 한 이래 큰 정부의 일상화가 한동안 지속되었고, 제2차 세계대전의 폐허 위에서 유럽의 부흥을 위해 고안된 마샬플랜이 중앙집권적 대응과 정부 의존성 심화의 사회적 정당성 기반을 확장했다. 여기에 더해 코로나-19로 인한 “경제적 위기”는 정부의 재정 투입 확대를 불가피한 과제로 제기한다. 국경 폐쇄, 도시 봉쇄, 사회적 거리두기, 자가 격리 등 경제적 일상을 차단하는 방역 조치가 빈발하면서 경제 활동이 위축되고 계층 간 경제적 불평등을 심화시키는 결과를 낳는다. 방역 정책의 수혜자가 보편적, 일반적이라면 그에 따른 사회경제적 비용의 부담은 특정적, 개별적으로 구체화되어 나타난다. 자영업자, 비정규 노동자, 중소 상공인 등 경제적 취약 계층의 피해가 더 크고 결정적이다. 이런 사회경제적 취약 계층을 지원, 보상하고 경제의 일상적 운영을 지원하기 위해서는 국가 재정의 투입 규모를 크게 확장하지 않을 수 없다. 큰 정부의 등장을 당연시하게 된다는 의미이다. 이로 인해 정치적 자유주의와 경제적 자본주의가 위협받게 되고 사민주의 내지는 포퓰리즘의 등장 가능성이 급격히 증대한다. ‘이념적 위기’의 시대를 마주하게 된다는 뜻이다.
그러나 국가 개입주의만으로 코로나-19 같은 인류문명사적 차원의 감염병에 효과적으로 대응하기는 쉽지 않다. 시민사회의 협력과 공조가 필수적 과제로 제기된다. 시민이 감염의 출발점이자 매개의 숙주이며 해결의 현장이기도 한 다층적, 복합적, 자기 모순적 성질을 함축하는 탓이다. 한 사회가 지닌 자원을 총동원해서 대응해야 한다는 점에서는 시민사회뿐만 아니라 시장의 협력도 요청된다. 정부의 일방적 조치로 인해 사회경제적 부담을 져야 하는 비정규 노동자, 자영업자, 여성, 어린이, 소수인종, 장애인, 원격지 거주자, 정보처리기술 미숙자 등 사회적 취약 계층의 의견과 요구를 보다 더 정교하고 신속하게 반영하기 위해서도 시민사회와의 협력적 공조 체제의 구축은 불가피한 과제로 제기된다. 사회적 위기 상황에서 사회적 취약 계층을 보호하고 지원하는 데에는 정부 혼자만의 자원이나 의지만으로는 충분치 않고 시민사회의 공감과 자원봉사 및 재정자원의 지원 같은 보완적 조치가 필요한 법이다. 정부의 방역행정과정에서 발생하는 인권침해, 오류, 권력남용, 부패, 역기능, 예산낭비 등을 감시하고 안전성, 포용성, 평등성, 책임성, 투명성, 등을 제고하기 위해서도 시민사회와의 협력은 불가피한 일이다. 방역행정이 불확실성, 불명확성 가운데 이뤄지는 만큼 시민사회와의 교류를 통한 현장에서의 점진적, 부분적 수정과 보완은 불가피한 과제로 제기된다. 정부가 아무리 좋은 방역대책을 내놓는다고 하더라도 이를 최종적으로 구현하는 현장은 시민사회라는 뜻이다. 사회적 거리두기에 맞추어 재택근무, 원격구매, 원격수업, 등을 구현하는 일은 바로 시민 개개인의 일상적 삶이 영위되는 현장에서 이뤄진다.
그러나 시민사회와의 협력적 공조를 지향하는 경우 우선적으로 당면하게 되는 과제는 시민참여가 국가를 매개로 하는 전환과정을 거쳐 이뤄지는 데에서 발생하는 시간의 지체가 불가피하다는 점이다. 신속성을 생명으로 하는 위기 대응 과정에서 핵심적 장애요인이 아닐 수 없다. 국정과정에 대한 시민참여가 용이한 것도 아니다. 특히 코로나-19로 인한 위기 상황에서는 사회적 거리두기, 대면 접촉에 따르는 위험 요인 등으로 인해 공적 영역에서의 집회와 결사의 자유가 침해되거나 참여와 숙의에 대한 심리적 저항이 커지는 등 심각한 주저 요인이 발생하게 된다. 디지털 장치에 의존하는 참여와 숙의가 대안으로 제시되기도 하지만 참여의 비효율이나 정보처리능력의 비대칭으로 인한 사회적 약자의 참여 능력상의 불평등 문제는 여전한 과제로 남는다. 숙의 없는 참여가 협력적 거버넌스의 본질을 위협할 것은 정한 이치나 같다. 시민사회 구성원이라고 해서 집단 이익을 우선하거나 민의를 왜곡하고 권한과 책임의 분리를 통해 무임승차에 나서고자 하는 등 재난 이기주의의 함정에 빠지지 말라는 법도 없다. 시민사회의 사회적 규범 정립에 대한 수요는 오히려 더 커진다는 뜻에 다름 아니다. “사회적 위기”의 발로를 말한다.
이는 코로나-19의 창궐로 인해 인류문명이 가히 “총체적 위기”에 직면하게 되었음을 뜻한다. 실제로 근대 문명을 선도해 왔다는 대부분의 서구 선진국들조차 코로나-19의 질곡으로부터 헤어나지 못한 체 혼란과 실패를 거듭해 왔다. 이런 와중에 한국은 코로나-19 대응의 방역과 치료에 있어 선도적 수범을 보인 것으로 평가된다. 당연히 그 원인을 규명하는 일이 이 시대를 살아가는 사회과학자에게 주어진 숙제일 것을 췌언을 요하지 않는다. 그에 따라 여기에서는 이런 총체적 위기의 근인이 서구적 편견 또는 근대 문명기의 편향성 가운데 하나라고 할 수 있는 과학주의, 합리주의, 이성적 담론을 선제적으로 가정하는 데에서부터 비롯된 것이라고 보고자 한다. 아니 한국의 성공 요인은 바로 이런 선험적 가정에서 벗어나 온정주의, 감성주의, 이해관계보다는 헌신과 희생을 강조하는 데에서 비롯되었다는 판단에 이르게 되었다. 한국의 가족주의에 주목하는 이유다. 이는 단순히 한국형 방역의 근인을 밝히는 데 머무는 것이 아니라 거기에서 더 나아가 근대 문명의 대안 모색에 대한 단초를 여는 시발점이 될 수도 있다는 사실에 주의를 환기하고자 한다. 이미 후기 근대 사회에 들어서면서 과학주의, 이기주의, 개인주의, 계약주의, 기계론 등에 기초한 근대 문명의 수명이 다했다는 진단은 일찍부터 나와 있었다. 다만 그의 변증법적 대안이 무엇이냐에 대한 궁금증과 암중모색의 과제가 남아있는 터였다. 그런 점에서 코로나-19의 대응 과정에서 한국 사회가 보여준 대안의 비중은 결코 가볍지 않다. 지식수입국으로 살아온 우리로서는 이를 지구중심적 관점에서 해석하고 평가하며 공유하는 과제가 또 다른 차원의 책무로 남겨져 있음을 고백해야 마땅한 일이다. 그런 점에서 이 책은 단순히 국내 독자만을 대상으로 기획되지 않았다. 그런 까닭에 영국의 러틀리지(Routledge) 출판사에서 ??코로나-19, 가족주의 그리고 한국의 거버넌스(COVID-19, Familism and South Korean Governance)??라는 제목으로 영문판의 출간을 앞두고 있다. 지구촌 거류민 모두와의 공감을 겨냥하는 까닭이다. “총체적 위기”는 우리에게 있어 “총제적 기회”일 수도 있다는 믿음 앞에 서 있음을 밝히고자 한다. 독자 제현의 뜨거운 지지와 함께 따가운 질책과 혹독한 고언을 기대하는 이유이기도 하다. 어려운 출판 환경에도 불구하고 흔쾌히 출판을 결심해 준 박영사의 관계자 여러분께 감사의 말씀을 전한다. 한국인의 다음 세대를 이어갈 손자, 손녀인 정원, 서준, 하윤의 앞날에 뜨거운 축복이 함께 하기를 기원한다.

2021.06
분당 우거에서

박재창은 현재 숙명여자대학교 명예교수로 재직중이다. 미국 뉴욕주립대학교에서 행정학 박사학위를 받았다. 한국 행정학회 회장, 한국 NGO학회 회장, 한국 국제지역학회 회장, 한국 정치행정연구회 회장을 역임했다. 한국 외국어대학교 석좌교수, 독일 자유베를린대학교 훔볼트재단 연구교수, 미국 버클리대학교 플브라이트 교수, 일본 동지사대학교 객원교수, 태국 창마이라찻팟대학교 방문교수를 지냈다. 미국 정치학회의 Congressional Fellow, (사)한국미래정부연구회 이사장, (사)아세아의회발전연구소 소장, (사) 옴부즈만연구소 이사장, 아시아·태평양 YMCA연맹 회장으로 활동했다. [지구 거버넌스와 NGO], [대안관광과 NGO], [옴부즈만 : 제4부], [한국의 거버넌스], [한국의 헌법개정], [한국의 시대정신], [한국의 국정개혁], [New Governance: Issues and Challenges], [정치쇄신 4.0], [거버넌스 시대의 국정개조], [Responses to the Globalizing World], [한국민주주의와 시민사회], [분권과 개혁], [한국의회윤리론], [한국의회개혁론], [한국의회정치론], [한국전자의회론], [한국의회행정론] 등 40여 편의 저서와 편저가 있다.

서  문

제1장 서  론  3

제2장 위기 대응 집행 거버넌스의 모색  11
1. 코로나-19의 확산과 사회적 위기  _11
2. 위기 대응 전략의 모순적 과제  _16
3. 위기 대응 집행 거버넌스의 유형  _18

제3장 한국의 사회문화적 특성과 국가  31
1. 저신뢰 사회와 면적 국가(flat state)  _31
2. 가족주의와 이중 국가(dual state)  _39
3. 동란 문화와 전환 국가(switching state)  _49

제4장 한국의 코로나-19 대응 거버넌스  55
1. 한국의 코로나-19 대응 개관  _55
2. 위기 의식의 발로와 가족 국가 프레임  _60
3. 실적주의와 계약 국가 프레임  _70

제5장 코로나-19 대응 집행 거버넌스의 성과  79
1. 가족 국가와 사회자본  _79
2. 전환 국가와 맥락적 거버넌스  _83
3. 이중 국가와 문화론적 접근  _86
4. 정보사회와 능동적 거버넌스  _90
5. 위기 대응의 성공과 서구 문화 중심주의의 극복  _92

제6장 결  론  99

참고문헌 105
색  인 119