초판 발행 2026. 6. 30

서문

본서의 한국어판 출판을 흔쾌히 맡아 주신 박영사 관계자 여러분께 깊은 감사의 뜻을 전한다.

본서는 이승만 정권기(1948~1960) 한국에서 민주정치를 향한 다양한 시행착오가 어떻게 전개되었는지를 분석하는 것을 목적으로 한다. 특히 최근 이 시기를 둘러싼 평가가 ‘독재’와 ‘민주주의’라는 이분법적 구도 속에서 반복되어 온 상황에서, 이러한 이해를 넘어 이승만 정권기의 정치를 하나의 역사적 과정으로 재검토할 필요가 제기되고 있다. 또한 본서는 민주주의를 단일한 제도나 규범으로 이해하기보다, 다양한 정치 세력 간의 경쟁과 갈등 속에서 구성되는 역사적 과정으로 파악한다는 점에서 기존 연구와 구별된다.

그동안 이승만 정권을 둘러싼 연구는 크게 ‘독재’와 ‘민주주의’라는 이분법적 틀 속에서 전개되어 왔다. 이러한 접근은 정치적 입장에 따라 상반된 평가를 낳았으며, 한편에서는 국가 폭력과 권위주의적 통치를 강조하고, 다른 한편에서는 제도 구축과 정치적 성과를 강조하는 경향을 보여 왔다. 그러나 이와 같은 이분법적 이해는 실제 정치 과정에서 나타난 복합적 양상을 충분히 설명하지 못하며, 특히 동일한 정치 현실 속에서 상반된 요소들이 어떻게 공존하고 상호작용했는지를 해명하는 데 한계를 지닌다. 다시 말해 기존 연구는 결과에 대한 평가에 치중한 나머지, 그러한 결과가 형성되는 과정 자체를 충분히 분석하지 못한 측면이 있다. 본 연구는 민주주의를 단일한 제도적 기준으로 평가하는 기존 접근과 달리, 정치적 행위자들 간의 정당성 경쟁과 해석의 차이를 통해 구성되는 역사적 과정으로 파악한다.

이에 본서는 이러한 기존 연구의 한계를 비판적으로 검토하고, 이승만 정권기의 한국정치를 보다 복합적인 과정으로 파악하고자 한다. 이를 위해 본서는 ‘민의’, ‘정당성’, ‘중간단체’와 같은 개념을 분석의 핵심 축으로 설정하고, 정치 행위자들이 이를 어떻게 이해하고 실천했는지를 추적한다. 특히 동일한 민주주의라는 틀 속에서도 정치 세력에 따라 상이한 해석과 전략이 존재했음을 밝히고, 이러한 차이가 실제 정치적 갈등과 제도적 변화로 어떻게 연결되었는지를 구체적으로 검토한다.

이러한 문제 의식은 민주주의를 고정된 제도나 규범이 아니라, 정치적 정당성을 둘러싼 경쟁과 구성의 과정으로 이해하는 일종의 과정 중심적 접근(processual approach)에 기반한다. 이는 민주주의를 특정한 제도적 형식이나 규범적 기준에 따라 평가하는 접근과 구별되며, 오히려 서로 다른 정치적 논리와 실천이 충돌하고 조정되는 동태적 과정에 주목하는 것이다. 즉, 민주주의는 완성된 상태로 존재하는 것으로 보지 않고, 정치적 행위자들의 상호작용 속에서 끊임없이 형성되고 재구성되는 과정으로 파악될 필요가 있다.

나아가 본서는 이러한 과정이 단지 근대적 제도의 도입에 의해 일방적으로 형성된 것이 아니라, 유교적 정치사상과의 관계 속에서 전개되었음을 주목한다. 특히 천명사상과 일군만민과 같은 전통적 정치사상은, 민의를 무엇보다 중시하는 점(천명사상), 중간단체를 매개하지 않고 통치자와 민 사이의 직접적인 관계를 중시한다는 점(일군만민)에서, 이승만의 정치 인식과 일정한 구조적 유사성을 지니고 있다. 물론 이는 근대 민주주의와 동일한 것은 아니지만, 양자가 완전히 단절된 것이 아니라 긴장과 변형의 관계 속에서 결합되었음을 보여 주는 중요한 단서가 된다. 본서는 이러한 전통적 정치사상을 단순한 배경이 아니라, 당시 정치 행위자들의 인식과 실천을 해석하기 위한 분석적 준거로 활용한다.

이러한 관점에서 볼 때, 이승만의 정치적 행위는 단순히 민주주의를 훼손한 것으로만 이해될 수 없다. 그는 한편으로는 중간단체를 경시하고 권력 집중을 강화하는 모습을 보였지만, 다른 한편으로는 국민과의 직접적 관계를 통해 정치적 정당성을 확보하려는 시도를 지속하였다. 이러한 양면성은 개인의 정치적 성향을 넘어, 이 시기 한국정치가 지닌 구조적 특징을 드러내는 것이라고 할 수 있다.

또한 보수 야당 정치인들의 민주주의 인식 역시 이와 대비되는 중요한 축을 형성한다. 이들은 민의를 단일한 것으로 간주하지 않고 다양한 의견의 존재를 전제로 하면서, 국회와 정당과 같은 중간단체를 통한 정치 운영을 강조하였다. 이러한 점에서 양자는 동일한 민주주의라는 틀 속에서도 서로 다른 정치적 경로를 지향하고 있었으며, 이들의 상호작용 속에서 당시의 정치 질서가 형성되었다고 볼 수 있다.

본서는 국회 회의록, 신문 자료, 정치인 발언 등 다양한 1차 자료를 중심으로 분석을 수행하였다. 이를 통해 기존 연구가 상대적으로 간과해 온 정치 과정의 구체적 전개와 행위자들의 인식을 면밀히 검토하고, 이승만 정권기의 정치적 실상을 보다 정밀하게 재구성하고자 하였다.

본서는 이승만 정권기를 둘러싼 기존의 이분법적 이해를 넘어, 민주정치를 향한 다양한 시행착오가 전개되는 구체적 과정과 그 복합적 성격을 재구성하는 하나의 분석틀을 제시하고자 한다.

또한 본서의 번역과 교정 과정에서 귀중한 도움을 주신 저의 어머니께 깊이 감사드린다. 아울러 출판 번역을 알선해 주신 하쿠에이샤(박영사의 일본 법인)의 관계자 여러분, 원고의 수정과 출판 과정에서 세심하게 지원해 주신 박영사 편집부 관계자(김용순 과장님, 배소연 차장님) 여러분께도 진심으로 감사의 뜻을 전한다.

후기

본서는 필자가 2023년에 교토대학교 대학원 인간·환경학연구과에 제출한 박사 학위 논문을 바탕으로, 이후 일본에서 출간한 저서를 저본으로 하여 일부 수정 · 보완을 거쳐 한국어로 출간한 것이다.

필자가 이승만 정권기를 연구 대상으로 삼게 된 것은 대학원 석사 과정 1학년 후반기(2017년 9월)부터였다. 원래는 박정희 정권기(1961?1979)를 연구하고자 하였으며, 학부 시기부터 이승만에 관한 문헌을 읽어 왔지만, 그것은 어디까지나 박정희 정권기 이전 시기를 이해하기 위한 것이었다. 그러나 관련 문헌을 읽어 나가는 과정에서 이승만 정권기가 한국 현대사에서 지니는 중요성을 점차 인식하게 되었고, 오늘날 한국 정치의 여러 특징이 이 시기에 형성되었으며 그 영향이 현재까지 지속되고 있다는 점에서 연구의 필요성을 느끼게 되었다. 이러한 문제 의식 속에서 대학원에서는 이승만 정권기를 본격적인 연구 대상으로 삼게 되었다.

그러나 연구 과정은 결코 순탄하지 않았다. 가장 큰 어려움은 이승만 정권과 이승만 개인에 대한 평가의 문제였다. 이승만 정권이 붕괴된 지 수십 년이 지난 오늘날까지도 한국 사회에서는 진보와 보수의 입장에 따라 그 평가가 극단적으로 갈리고 있다. 진보적 입장에서는 초기의 국가 폭력과 제노사이드, 중후기의 정치적 탄압과 부정선거 등을 중심으로 강한 비판이 이루어지는 반면, 보수적 입장에서는 민주주의 제도의 도입과 유지, 교육 정책의 확대, 외교적 성과 등을 강조하며 긍정적으로 평가하는 경향이 있다. 이처럼 상반된 평가가 병존하는 상황 속에서 객관적인 분석을 수행하는 것은 매우 어려운 과제였다.

필자는 이러한 이분법적 이해를 넘어서기 위해 1차 자료를 중심으로 당시의 정치 과정과 행위자들의 인식을 가능한 한 면밀하게 검토하고자 하였다. 일반적으로 제시되어 온 ‘독재인가 민주주의인가’라는 구도를 그대로 따르기보다, 그와 같은 판단이 형성되는 과정 자체를 분석하는 것이 필요하다고 보았기 때문이다. 본서는 이러한 문제 의식 속에서 출발한 결과물이다.

또한 필자의 개인적 경험 역시 본 연구의 출발점과 깊이 관련되어 있다. 필자는 1994년 서울에서 태어나 중학교 1학년 때까지 한국에서 성장하였다(일본인 아버지와 한국인 어머니 사이에서 태어난 혼혈). 당시의 경험을 돌아보면, 이승만에 대한 평가는 매우 부정적인 것이었으며, 학교 교육과 사회적 분위기 속에서 이승만은 ‘독재자’이자 ‘한국 현대사의 비극을 초래한 인물’로 인식되고 있었다. 이러한 인식은 대학 시기까지도 크게 변하지 않았다.

이와 같은 인식은 지금도 일정 부분 유지되고 있다. 제노사이드와 같은 국가 폭력은 결코 정당화될 수 없는 것이며, 그로 인해 희생된 수많은 사람들의 고통은 오늘날에도 여전히 이어지고 있다. 이러한 점에서 이승만 정권에 대한 비판적 시각은 필자에게 있어 중요한 전제이다.

그럼에도 불구하고, 1차 자료를 지속적으로 읽어 나가는 과정에서 기존의 인식만으로는 설명하기 어려운 여러 사실들과 마주하게 되었다. 민주주의 제도를 유지하려는 시도, 교육을 통한 민주주의 가치의 확산, 그리고 특정 시기마다 나타나는 상이한 정치적 대응 등은 단순한 독재라는 틀로는 충분히 설명되지 않는 측면을 보여 주었다. 이러한 점들은 필자에게 적지 않은 혼란과 문제 의식을 안겨 주었으며, 기존의 고정된 인식을 가능한 한 배제한 채 정치 과정 자체를 분석할 필요성을 인식하게 되었다.

이와 같은 연구는 결코 쉬운 선택이 아니었다. 지도 교수이신 교토대학교의 오구라 기조(小倉紀?) 선생님께서는 연구 초기에 “현재의 학문적 상황에서 이승만을 다시 다루는 연구는 많은 어려움이 따를 것”이라고 우려를 표하셨다. 그럼에도 불구하고 필자는 연구를 진행하기로 결정하였고, 실제로 많은 어려움에 직면했었다. 그러나 이러한 과정 또한 연구의 일부로 받아들이며 앞으로도 계속 극복해 나가고자 한다.

한편 필자에게 있어 다행이었던 점은 일본이라는 공간에서 연구를 수행할 수 있었다는 점이다. 한국에서의 경험을 바탕으로 하면서도, 일정한 거리를 두고 보다 제3자의 시각에서 연구를 진행할 수 있었던 것은 본 연구에 중요한 조건이 되었다. 또한 일본과 한국을 오가며 동일한 역사적 대상에 대한 인식이 어떻게 다르게 구성되는지를 체감한 경험 역시, 본 연구의 문제 의식을 형성하는 데 중요한 영향을 미쳤다.

본 연구는 이러한 개인적 경험과 학문적 문제 의식이 결합된 결과물이라 할 수 있다.

마지막으로, 본 연구가 완성되기까지 많은 분들의 도움을 받았다. 먼저 대학원에서 지도해 주신 교토대학교의 오구라 기조(小倉紀?) 선생님께 깊이 감사드린다. 연구 주제의 설정부터 논문의 구성과 방법론에 이르기까지 세심한 지도를 해 주셨을 뿐만 아니라, 연구 과정에서 여러 차례 어려움에 직면했을 때마다 따뜻한 조언과 격려를 보내 주셨다. 본 연구가 하나의 형태로 완성될 수 있었던 것은 전적으로 선생님의 지도 덕분이다.

이외에도 연구 과정에서 도움을 주신 여러 선생님들(리츠메이칸 대학의 아다치 겐키(足立?幾) 교수님, 나카토 사치오(中?祐夫) 교수님, 시즈오카 현립대학의 코하리 스스무(小針進) 교수님, 교토대학의 시바야마 게이타(柴山桂太) 교수님, 사이토 요시오미(齋藤嘉臣) 교수님, 곽민석 교수님, 호세이대학의 고쿠부 노리코(國分典子) 교수님, 교토산업대학의 텐 베니아민 교수님, 기타규슈시립대의 다나카 사토시(田中?) 교수님, 경희대의 임상헌 교수님, 동국대의 서계원 교수님, 아버지의 지도교수이신 김홍우 교수님, 연구 방법의 여러가지 도움을 주신 서희경 교수님)과 연구자분들께 깊이 감사드린다. 또한 연구 전반에 걸쳐 변함없는 지지와 도움을 준 가족에게도 깊은 감사의 뜻을 전한다. 특히 필자의 번역과 교정을 도와주신 어머니께 깊이 감사드린다. 본서는 많은 분들의 도움 속에서 완성된 결과물이며, 그럼에도 불구하고 남아 있는 모든 부족함은 전적으로 필자의 책임임을 밝힌다.

저자소개

다카시로 겐토(髙城 建人)

1994년 서울에서 태어나 중학교 1학년까지 한국에서 생활했다. 이후 일본으로 건너가 교토대학교 대학원 인간 · 환경학연구과에서 석사과정(2019)을 마치고, 같은 연구과 박사과정(2023)을 수료했으며 인간 · 환경학 박사 학위를 받았다. 현재 도호쿠대학 동북아시아연구센터 준교수로 재직 중이다. 전공은 현대 한국 정치사, 한국 정치사상사, 한국 교육사, 한일관계사이다.

주요 논문으로는 「安浩相の教育活動に関する研究―1945年から1950年までの時期を中心に―」(「안호상의 교육활동에 관한 연구—1945년부터 1950년까지를 중심으로—」), 『人間・環境学』(제29권, 2020년), 「大韓民国政府樹立以前の朝鮮半島における民主主義談論と実現の試み」(「대한민국 정부 수립 이전 한반도에서의 민주주의 담론과 그 실현의 시도」), 『自然と実学』(제7호, 2022년), 「李承晩のネーション認識に関する研究」(「이승만의 네이션 인식에 관한 연구」), 『自然と実学』(제9호, 2024년) 등이 있다.

차례

서장

제1절 배경 설명… ………………………………………………………… 1

제2절 선행연구의 동향 및 문제점………………………………………… 3

2-1 선행연구의 동향•3

2-2 선행연구의 문제점•4

제3절 문제 제기… …………………………………………………………6

3-1 1952년, 1954년의 헌법개정은 무엇을 의미하는가?•6

3-2 오늘날의 관점에서 민주주의적이지 않은 과거의 정권과

사상은 모두 동일한 것으로 단정해도 되는가?•9

3-3 이승만 정권을 부정적으로만 평가하는 연구가 많은 것은

왜일까?•11

제4절 해결책 및 연구 방법……………………………………………… 14

제5절 이 책의 의의와 연구 전체에서 차지하는 위치… ………………… 18

제6절 이 책의 구성……………………………………………………… 20

제1부 이승만 정권기 주요인물의 민주주의 사상

제1장 이승만의 민주주의 사상•29

제1절 선행연구 분석 및 문제 제기… ………………………………… 29

제2절 이승만의 경력… ………………………………………………… 32

제3절 이승만의 정치 체제관…………………………………………… 34

제4절 이승만의 민의관… ……………………………………………… 45

제5절 이승만의 정당 · 단체관 … ……………………………………… 52

•제1장 마무리………………………………………………………………… 62

제2장 보수 야당 정치인의 민주주의 사상

: 조병옥 분석을 중심으로•65

제1절 선행연구 분석과 문제 제기……………………………………… 66

제2절 조병옥의 경력… ………………………………………………… 68

제3절 조병옥의 정치 제도관 …………………………………………… 69

제4절 조병옥의 민의관… ……………………………………………… 71

제5절 조병옥의 정당 · 단체관… ……………………………………… 77

제6절 조병옥의 반공주의관… ………………………………………… 79

제7절 조병옥의 경제관과 자유권관…………………………………… 84

제8절 조병옥과 이승만 사이에 민주주의 사상의 차이가

생긴 요인… ……………………………………………………… 90

•제2장 마무리………………………………………………………………… 92

제2부 이승만 정권 초기(1948-1952) 한국 정치의 전개

제3장 1950년 3월과 1952년 1월 국회의 헌법개정 논의•97

제1절 선행연구 분석과 문제 제기……………………………………… 98

제2절 헌법제정 및 조문을 둘러싼 국회와 이승만의 대립……………… 99

제3절 1950년 3월의 헌법개정 회의…………………………………… 100

3-1 민주국민당의 헌법개정안 제출과 이승만의 대응•100

3-2 헌법개정안의 국회 심의•104

제4절 1952년 1월의 헌법개정 회의…………………………………… 111

4-1 이승만 정권의 헌법개정 시도•111

4-2 헌법개정안의 국회 심의•114

제5절 헌법개정안으로 본 민주국민당과 이승만 정권의 언설의

차이……………………………………………………………………… 119

•제3장 마무리………………………………………………………………… 121

제4장 1952년 1월부터 5월까지의 이승만 정권과 국회의

대립•123

제1절 선행연구 분석과 문제 제기……………………………………… 123

제2절 1952년 1월부터 5월까지의 이승만 정권과 국회와의 대립

전개……………………………………………………………………… 126

제3절 이승만 정권과 국회의 주장……………………………………… 131

3-1 국회 측의 주장•131

3-2 이승만 정권 측의 주장•137

제4절 양측 주장의 쟁점과 민주주의 언설의 상극… …………………142

4-1 대표의 정통성 근거•143

4-2 국회와 이승만 정권 각각의 우려 사항•147

4-3 국회의원 소환 운동•149

제5절 이승만 정권과 국회가 각각 목표로 한 정치…………………… 151

5-1 ‘대표의 역할’에 대하여•152

5-2 행정부의 수반은 어디에서 신뢰와 책임을 져야 하는가?

：대의 기관인가 아니면 국민인가•153

•제4장 마무리…………………………………………………………………154

제5장 부산정치파동의 발발•155

제1절 선행연구 분석 및 문제 제기… ………………………………… 155

제2절 계엄령 실시와 국민 동원을 통한 국회 위협……………………159

2-1 계엄령 발동•159

2-2 관제민의 시위와 지방의 압박을 통한 국회 위협•165

제3절 계엄령 후 국회의 헌법개정안 심의… …………………………169

3-1 국회의 헌법개정안에 관한 논의(1952년 6월 21일~28일)•169

3-2 장택상의 발췌개헌안의 제출 및 국회의원들의 대응•175

3-3 국회의 헌법개정안 통과와 대통령 · 부통령 선거의 실시•176

•제5장 마무리…………………………………………………………………179

제3부 이승만 정권 중기(1952-1956) 한국 정치의 전개

제6장 1954년 11월의 헌법개정 논의•183

제1절 선행연구 분석 및 문제 제기… …………………………………183

제2절 1954년 헌법개정안 제출 배경… ………………………………185

제3절 자유당의 압승과 헌법개정안 가결을 향한 공작………………186

제4절 사사오입개헌의 전말… …………………………………………190

제5절 1954년의 헌법개정 심의로 본 여야 간 논쟁 내용 및 논점……195

5-1 국민투표제 도입에 관한 논쟁•196

5-2 국무총리 제도와 국무원 불신임 제도 폐지에 관한 논쟁•199

5-3 대통령의 임기 제한 철폐에 관한 논쟁•203

•제6장 마무리………………………………………………………………… 209

제7장 야당 세력 간의 통합 시도와 실패•211

제1절 선행연구 분석 및 문제 제기… ………………………………… 211

제2절 1954년의 헌법개정에 따른 야당 세력 간의 통합 시도… …… 213

제3절 조봉암 수용 문제에 따른 야당 세력 간의 분열… ……………219

제4절 야당 세력 통합 시도의 실패… …………………………………233

제5절 자유당 · 민주당 · 진보당의 정책 강령 비교… …………………235

•제7장 마무리……………………………………………………………………240

제4부 이승만 정권 후기(1956-1960) 한국 정치의 전개

제8장 이승만 정권의 강경화 · 경직화와 민주당 내부의 파벌

대립•245

제1절 자유당 강경파의 대두………………………………………………246

제2절 국가보안법, 지방자치법 개정……………………………………250

제3절 「경향신문」의 폐간 조치…………………………………………257

제4절 진보당 사건… ………………………………………………………260

제5절 민주당 내부의 파벌 대립…………………………………………263

제6절 자유당 온건파와 민주당 구파 간의 타협 모색과 좌절………………265

•제8장 마무리……………………………………………………………………268

제9장 이승만 정권의 종언•273

제1절 1960년 대통령 · 부통령 선거 실시에 따른 자유당, 민주당의

선거 준비 ………………………………………………………… 274

제2절 이승만 정권에 의한 부정선거 실시 및 선거 결과… …………276

제3절 부정선거에 대한 대규모 반정부 시위 전개……………………… 280

제4절 이승만의 하야 성명과 이승만 정권의 붕괴……………………… 285

•제9장 마무리……………………………………………………………………306

종장 이승만 정권의 유산

제1절 이승만 정권이 이후 한국 정치에 남긴 성과………………… 309

제2절 이승만 정권 이후 한국 정치에 남긴 과제……………………… 313

•종장의 마무리………………………………………………………………320

•결론…………………………………………………………………………………321

후기•325

참고 문헌•329

사항 색인•345

인명 색인•352