초판발행 2025.07.31

프롤로그

이 책은 통일과 남북관계에 대한 필자의 글을 모은 것이다. 김정은의 ‘적대적 두 국가’ 주장을 계기로 기존의 남북관계를 다시 볼 필요가 생겼다. 남북관계의 한쪽 당사자인 북한이 통일을 추구하는 것이 아니라 적대적 두 국가라고 주장하는 상황에서 남한은 자신의 입장을 정해야 한다. 기존의 통일논의를 유지할 것인지, 북한의 주장처럼 두 국가 관계를 인정할 것인지, 혹은 제3의 방안을 찾아낼 것인지 고민해야 할 시간이다.

제1장에서는 두 국가론을 새로운 시선으로 보았다. 법제 측면에서 남북관계를 검토했다. 기존의 남북관계는 두 단계의 변화가 있었다. 상대방을 무시하고 부인하던 시기를 거쳐 교류협력의 상대방이자 반국가단체라는 이중적 지위에 있다고 한 시기가 있었다. 현재의 법체계는 이중적 지위를 전제로 한 특수관계론에 따라 형성되어 있다. 그런데 북한의 두 국가 주장으로 전제사실이 변화하는 상황이라면 기존의 법체계도 변해야 한다. 무엇이 어떻게 변해야 할지, 왜 그런지를 생각해 보았다. 이와 관련하여 쓴 3편의 글을 담았다.

제2장에서는 미래의 통일 한국이 지향할 방향을 모색해 보았다. 남북관계의 미래는 통일이다. 그렇다면 통일된 나라는 어떤 모습이어야 하며, 추구할 이념은 무엇인지, 분야별로 검토해야 할 법제는 무엇인지를 살펴보았다. 아직 논의가 많지 않지만 꼭 다룰 필요가 있는 영역이다.

제3장에서는 통일과 북한토지제도의 변화 방향을 모색하였다. 토지는 주민들의 삶의 기반이라는 점에서 우선적으로 검토해야 할 분야이고, 남북한 주민 모두의 이해가 걸려 있기 때문이다.

제4장에서는 남북 합의의 방향성을 모색하였다. 철학자 존 롤스의 중첩적 합의라는 개념을 사용하여 기존의 남북합의서를 검토하면서 장래의 방향을 찾았고, 기존의 남북합의 중에 중첩적으로 합의한 내용이 있는가를 살펴보았다. 과거를 통해 미래를 내다보기 위함이다. 기존의 남북합의 중 이행된 것과 이행되지 않은 것을 구분하고 그 이유를 살펴보아야 한다. 또한 현시점에서 기존의 남북합의는 완전히 사라졌는가, 아니면 여전히 남아 있는가를 논의해야 한다. 이를 통해 장래 남북한이 합의할 사항과 방법을 모색하였다. 

이 책에 실린 글은 최근 몇 년간 진행됐던 필자의 연구 중 학술지에 발표한 것, 다양한 세미나에서 발표한 것들을 새롭게 편집한 것이다. 필자의 문제의식은 실용적 남북관계 형성이다. 지금 우리가 할 일은 분단상황을 극복하고 미래로 가기 위한 준비를 하는 것이다. 이념 대립으로 발생했던 분단의 상처를 보듬고, 현재의 갈등을 극복하려 노력하는 것은 남북한 주민의 공통된 의무다. 우리와 우리 자손이 번영할 통일된 나라를 만들어야 하기 때문이다. 그런 노력 중에는 법제적 측면의 연구가 필요하다. 정치가 나라의 기본 틀을 정하고 법률이 그 방향을 구체화하는 기본 틀을 지키면서도 정치와 법률은 서로를 보완해야 한다. 법률이 정치의 발목을 잡아서는 안 된다. 현재의 남한 법률과 판례는 과거의 틀에 얽매여 통일 논의를 위축시키는 측면이 있다. 법률이 사회변화에 맞추어 적절히 변화하면 통일을 실현해 가는 새로운 환경에서 사회혼란을 줄일 수 있다. 법률가들, 특히 북한과 통일문제에 관심을 가지는 사람들이 추구해야 할 방향이라 믿는다. 

2024년 12월 3일 비상계엄 사태를 계기로 분단상황이 정치에 이용되는 현실을 다시 한 번 목격했다. 이제는 분단을 극복하고 미래로 나아가야 한다. 김정은이 주장한 적대적 두 국가론과 남한의 비상계엄 사태를 함께 보면 기존의 남북관계를 지속하기 어렵다. 이제는 통일에 대한 새로운 시선이 필요하다. 상황이 바뀌고 현실이 변화하면 법제도 역시 변해야 한다. 필자는 남북관계 변화의 방향을 모색하고 구체적 실천방안을 찾고자 하였다. 장래에는 분야별로 보다 구체적인 연구를 하려고 한다. 개별 사안이나 분야별 북한법제 연구를 통해 실제로 적용될 현실문제에 집중하고 싶다. 미래는 만들어 가는 것이라는 믿음을 가지고 노력하는 중이다.

사회가 변하고 과학기술이 변하면, 또한 기후환경도 급격히 변하면, 법제도도 바뀌어야 한다. 새로운 환경에 맞는 새로운 법제도는 지금 우리가 만들어야 한다. 통일도 마찬가지다. 과거는 잊지 않되 현재의 갈등을 해결할 방안을 찾고, 바람직한 미래를 꿈꾸어야 한다. 이 책은 그런 노력의 결과다. 현재의 남북관계를 객관적으로 보고, 미래로 나아가는 길에 디딤돌이 되기를 희망한다. 우리에게 필요한 것은 더 많은 논쟁과 더 많은 연습이다.

2025년 여름

우봉(又峰) 권은민

* To enhance accessibility for international readers, English summaries of each chapter are compiled in the appendix.

Prologue in English

This book is a collection of the author’s writings on reunification and inter-Korean relations. With North Korea’s Kim Jong-Un asserting the claim of “two hostile states,” it has become essential to reassess the existing inter-Korean relationship. In a situation where North Korea, with respect to the inter-Korean relationship, does not pursue reunification but instead declares two Koreas as hostile states, South Korea must reconsider its position. It is now time to consider whether to continue the current discourse on reunification, to acknowledge North Korea’s claim of the two-state relationship, or to explore a third option.

In Chapter 1, the author examines the theory of two states from a new perspective and analyzes inter-Korean relations from a legal standpoint. The existing inter-Korean relationship has undergone two phases: a period of each side’s neglect and denial of the other side, followed by a phase in which each side saw the other side under a dual status as both an exchange partner and an anti-state organization. The current legal framework is based on this dual status. However, with North Korea’s new assertion of the twostate relationship, the underlying assumptions must change, prompting transformation of the existing legal system. The author reflects on what changes are necessary and why such changes are needed. This chapter includes three related articles in this respect. 

Chapter 2 explores the future direction that a unified Korea should aim for. The future of inter-Korean relations is reunification; therefore, it is crucial to consider what are the desired characteristics of a unified nation, what ideologies should be pursued, and what legal frameworks need to be examined in various fields.

Chapter 3 looks into the direction of changes in land systems in North Korea after reunification. Given that land is fundamental to the lives of the residents, it is a priority issue that concerns the interests of all Koreans.

Chapter 4 seeks to identify the direction for inter-Korean agreements. Utilizing John Rawls’ concept of overlapping consensus, the author reviews existing inter-Korean agreements while exploring future directions, in order to ascertain whether there is any overlapping consensus among the existing inter-Korean agreements, to examine what has and has not been implemented among existing inter-Korean agreements and the reasons behind them, and to discuss whether these agreements have disappeared or if they still hold relevance today. This inquiry seeks to find future matters for which the two Koreas should reach agreement and methods for such agreement.

The writings included in this book are a collection of the author’s research over recent years, based on articles published in academic journals and presented at seminars. The author’s core objective is the formation of practical inter-Korean relations. The urgent task for the two Koreas is to overcome the current division of Korea and prepare for the future. Healing the wounds inflicted by the ideological conflicts that caused the division and working to overcome present conflicts are common duties of both North and South Koreans, aimed at building a prosperous united country for ourselves and future generations. Research from a legal perspective is necessary to support this effort. While politics establishes the fundamental framework of a nation, laws must elaborate the framework. Laws and politics should complement each other, and laws should not impede politics. Unfortunately, current laws and case precedents in South Korea are constrained by past frameworks, thus stifling discussions about reunification. If laws can appropriately evolve with social changes, it could reduce social turmoil in the new environment of advancing reunification. The author believes this is the direction that legal professionals, especially those interested in North Korea and unification issues, should pursue. 

On December 3, 2024, amidst a state of martial law, the author witnessed once again how the politics utilizes the division of Korea. It is now time to overcome division and move toward the future. In view of North Korea’s assertion of two hostile states and South Korea’s state of martial law, it becomes clear that maintaining the existing inter-Korean relations is unrealistic. A fresh perspective on reunification is now required. As situations change and realities evolve, so too must the legal frameworks. The author sought to explore the direction of changes in inter-Korean relations and find practical implementation strategies. In the future, the goal is to conduct more specific research by field, focusing on actual issues through the study of North Korean laws on individual matters or specific areas. The author is currently striving with the belief that the future can be created.

As society changes, science and technology advance, and the climate dramatically alters, legal frameworks must also evolve. New legal systems suitable for the new environment must be created, and the same applies to reunification. While not forgetting the past, it is crucial to find solutions to current conflicts and aspire for a desirable future. This book represents the results of such efforts. It hopes to provide an objective view of the current inter-Korean relations and serve as a stepping stone to move forward into the future. What we need is more debate and more practice.

2025. 7.

Kwon, Eun-Min.

권은민

변호사이자 북한학 박사, 25년 이상 북한법을 연구하고 있다. 통일부, 대법원의 연구위원회에 참여하고 있으며, 북한대학원 대학교 겸임교수로 북한외국인투자법제, 통일과 북한부동산제도, 남북한 분쟁사례연구, 남북경협과 법제도, 통일한국의 법제도, 김정은 시대 법제 변화 연구 과목을 강의한다.

기존의 남북한 법제도를 시대변화에 맞게 재정비하는 데 관심 갖는다. 대한변협의 통일문제연구위원회, 통일과 북한법학회에 참여하면서 북한의 법제 변화를 지속적으로 연구한다. 저서로는 󰡔북한을 보는 새로운 시선(박영사, 2022)󰡕, 󰡔평양에서 재판하는 날(박영사, 2023)󰡕, 󰡔통일단상(박영사, 2024)󰡕이 있고, 공저로 발간한 저서와 연구논문이 다수 있다.

제1장 남북관계의 방향 모색 - 두 국가론 1

Ⅰ. 두 국가론과 남북한 특수관계론 3

1. 들어가며 4

2. 남북한 특수관계론 형성 과정 7

(1) 남북한 특수관계론 개념 7

(2) 남북한 특수관계론이 등장한 시대상황 9

(3) 남북한 특수관계론과 독일의 영향 11

(4) 법률 규정에 나타난 남북한 특수관계 13

3. 시기별 판례의 변화 14

(1) 북한의 존재를 부인하고 타도의대상으로 인식한 시기 14

(2) 북한의 실체를 인정하면서 평화통일의상대방으로 인식한 시기 16

(3) 북한을 교류협력의 상대방으로인식하고 교류협력을 시작한 시기 19

(4) 장래 판례는 어떤 방향으로 변화해야 할까? 25

4. 특수관계론의 변화가능성 27

(1) 현실의 변화 27

(2) 남북한법제의 변화과정 30

(3) 특수관계론에서 정상관계론으로 31

5. 결론 33

Ⅱ. 남북한의 법제변화 과정 35

1. 들어가며 36

2. 시대별 남북한 법제 변화 38

(1) 남북관계의 과거(헌법제정 시기부터현행 헌법 개정 전까지: 1948~1987) 38

(2) 남북관계의 현재(현행헌법 시행부터북한의 두 국가 주장 전까지: 1988~2023) 43

(3) 남북관계의 미래(북한의 두 국가 주장이후: 2024~) 52

3. 결론 54

Ⅲ. 두 국가론과 법제변화 방향 57

1. 들어가며 58

2. 북한의 ‘두 국가’ 주장과 현실의 변화 59

(1) 두 국가 주장의 배경 ‘우리국가제일주의’ 59

(2) 최근 동향 61

3. 남북한 특수관계론의 현실 63

(1) 남북한 특수관계론의 내용 63

(2) ‘두 국가’ 주장과 특수관계론 65

(3) 독일의 특수관계론 67

(4) 남한의 입장 변화 가능성 68

4. 남북 관련 법제의 변화 방향 70

(1) 기존의 남북한 법제 70

(2) 장래의 변화방향 71

(3) 헌법의 변화 방향 75

(4) 남북관계 법률의 변화방향 76

(5) 남북합의서의 변화방향 79

5. 결론 80

제2장 통일헌법의 방향 모색 - 사회연대 83

Ⅰ. 통일 한국 헌법과 사회연대 85

1. 들어가며 86

2. 통일 한국 헌법 구상의 기본원리 88

(1) 헌법의 역할 88

(2) 통일 한국 헌법의 기본원리 90

(3) 남한 헌법상의 통일 관련 규정 검토 92

(4) 사회연대에 주목하는 이유 94

3. 사회연대 일반론 96

(1) 사회연대(Social Solidarity)는 무엇인가 96

(2) 현행 헌법과 사회연대 99

(3) 추구해야 할 가치로서 사회연대 101

Ⅱ. 통일 한국 헌법의 특수성 103

1. 서로 다른 두 체제의 만남 103

2. 북한주민에 대한 배려 필요성 104

3. 사회통합 105

Ⅲ. 통일 한국 헌법에서 사회연대 구현방법 107

1. 사회보험 문제 108

2. 노동 문제 111

3. 균형발전과 토지 문제 113

4. 교육 문제 118

5. 과거청산 문제 121

6. 평등 문제 124

7. 기타 125

Ⅳ. 결론 129

부 록 참고자료: 헌법애국주의와 재정조정제도 132

제3장 토지제도의 방향 모색 – 주거권 보장 143

Ⅰ. 통일시대의 토지법제: 통합방향성과 원칙 145

1. 들어가며 146

2. 통일시대를 대비해서 할 일 147

(1) 통일은 언제쯤, 어떤 방식으로 다가올까 147

(2) 통일과정에서 논의할 사항과 기왕의 논의 방향 147

3. 남북한 토지제도의 현황과 문제점 149

(1) 남한 토지제도의 현황과 문제점 150

(2) 북한 토지제도의 현황과 문제점 152

(3) 미래를 향한 새로운 길 찾기 154

4. 통합방향성과 원칙 157

(1) 역사와 현실 존중 157

(2) 사유재산권 보호의 한계와 책임 설정 158

(3) 북한주민 생활보호 및 민주주의 원칙 160

(4) 사회연대의 원리, 보조성의 원리 구현 161

5. 결론 163

부 록 참고 논문 165

Ⅱ. 통일과 북한토지제도 변화방향 167

1. 들어가며 168

2. 소유제도 변동의 역사와 북한토지제도 형성 과정 169

(1) 우리 역사상 토지 소유제도 169

(2) 북한토지제도의 형성 과정 171

(3) 현행 북한토지제도 173

3. 토지문제와 사회연대 원리 174

(1) 통일헌법의 역할 174

(2) 사회연대와 주거권 176

4. 통일과정에서 거론될 북한 토지제도 179

(1) 토지개혁 이전 소유권 정리 문제 179

(2) 공공임대방식은 대안이 될 수 있는가 182

(3) 지역균형개발 문제 183

5. 결론 184

부 록 참고자료: 남북한 토지제도 통합 시 고려사항 186

제4장 남북합의의 방향 모색 – 중첩적 합의 199

Ⅰ. 중첩적 합의 201

1. 들어가며 202

2. 중첩적 합의 개념과 남북한 법제 적용 가능성 205

(1) 중첩적 합의 개념 205

(2) 남북한 법제에 적용하는 문제 207

(3) 남북한 법제에서 적용 단계 213

3. 남북 합의서 체결현황과 중첩적 합의사례 분석 215

(1) 남북합의서 체결 현황 215

(2) 중첩적 합의사례 분석 216

4. 남북한 법제에서 중첩적 합의 계승방안 224

(1) 중첩적 합의와 규범력 확보 224

(2) 중첩적 합의 시 강조할 사항들 228

5. 결론 235

부 록 참고자료: 헌법 개정과 통일조항 237

에필로그 247

English Summary 249

참고문헌 258

미주 259