초판발행 2023.02.28

본 책은 후배 정책가들이 업무에 참고하기를 바라면서 집필하였다. 본 저자가 사무관 시절 멋모르고 저질렀던 시행착오를 반성하며, 후배들은 가급적 정확한 지식을 바탕으로 정책업무에 임해 주기를 당부하며, 본 책을 작성한 것이다. 그런데 이렇게까지 마음먹은 이유는 현행 과학기술정책이 지나치게 왜곡되고 탈선하였다고 판단하였기 때문이다. 그런데 정책의 왜곡과 탈선을 어떻게 인식시킬 것인지가 어려운 부분이다.

우리가 우리만 바라보면, 왜곡이나 탈선을 인식하지 못한다. 오랜 기간(30년)을 두고 정책내용을 비교해 보든지, 다른 선진국의 정책과 비교해 볼 때, 비로소 정책의 왜곡과 탈선을 인식된다. 공무원이 한 자리에서 3년 이상 근무하기 어려운 순환보직제도 속에서는 탈선을 인식하기가 쉽지 않을 것이다.

결과적으로 오늘날의 우리 과학기술정책을 보면,

?출연(연)을 잘 육성함으로써 국가연구개발의 중추적 역할을 수행하게 해야 함에도 불구하고 과기부는 출연(연)을 30년 가까이 방치하고 있고 심지어 해롭게 하며,

?국가연구개발사업으로 국가의 연구개발 수요를 충족시키지 못하고 연구개발생태계를 잘 가꾸지 못하여, 세계적 과학자나 세계적 대학은 얻지 못하고 있으며,

?산학연이 서로 협조하기보다는 과도하게 경쟁하고 서로를 비난하는 폐쇄적 자세를 가지게 되었다. 그래서 서로 간에 지식이 흐르지 않는다.

이대로 가면, 국가경쟁력은 제고되지 못하고, 우리의 사회적 문제를 우리가 해결하지 못하며, 국민들로부터 연구비 투자에 대한 신뢰를 얻지 못하는 상황이 올 것이 자명하다. 그런데 공무원들은 무엇이, 어디서부터 잘 못 되었는지 알지 못한다.

?정권 교체기마다 출연(연)의 기능을 흔드는 점

?건설연, 식품연, 생기원 등 많은 출연(연)이 관련부처와 주무부처가 미스매치된 점

?출연(연)에 해로운 제도(PBS, 정년단축, 정원감축, 임금피크제, 블라인드 채용, 총액인건비제도, 정규직 전환, 외부강의 제한 등)를 강제로 적용한 점

?많은 정부부처가 전문기관을 설치하고 대학과 출연(연)을 경쟁시키는 점

?한시적 연구사업단을 법인화함으로써 연구기관이 실적 높일 기회를 빼앗는 점 등

나쁜 정책이 많이 시행되었다. 심지어 출연(연)의 기능(기술기획, 로드맵 작성)을 과기부가 빼앗아 간 경우도 있다. 어떻게 바로잡아야 할까? 물론 관점에 따라 나쁜 정책이 아니라고 주장할 수도 있을 것이다. 이에 대한 논의가 본 책의 전체적 내용이다.

오래된 생각

사람마다 머릿속에 맴도는 오래된 생각이 있을 것이다. 저자는 어릴 때, “주변 모두가 나를 보고 “미쳤다”고 한다면, 미치지 않았음을 증명하는 방법은 무엇일까?” 반대로, “내가 미쳤는지를 나 스스로 판단하는 방법은 무엇인가?”를 두고 오래 생각한 적이 있다. 성장하면서 배운 역사공부는 재미도 있었지만, 뼈아픈 장면은 새로운 생각을 일깨워 주고 깨우침을 주는 진정한 “인문학습”이었다. 그 즈음에 나의 머릿속에 자리 잡은 생각들은 역사지식과 결합하여 더욱 고민하는 주제의 몇 가지로 남는다.

?내가 선조였다면, 황윤길과 김성일이 상반된 말을 할 때, 어찌해야 할까?

?왜 우리는 파벌을 짓고 당파싸움을 하는가? 안하게 하는 방법은 없는가?

?왜 학교에서 ‘징비록’을 가르치지 않는가? 후손이 잊지 말라고 만든 책인데.

사람은 자기가 무엇을 모르는지 모른다. 즉, 자신이 가진 ‘편견’을 인식하지 못한다.

?자신이 알고 있는 사실이 ‘진실’인지 아닌지 확인하는 방법은 무엇인가?

?얼마나 알고 있어야 “나는 안다”고 주장할 수 있는가?

?나의 행동은 윤리적인가? 어떻게 판단하는가?

?“최선을 다 했다.”라고 하려면 어느 정도 해야 하는가?

나 스스로에게 던지는 이런 질문들이 나의 자세에 큰 영향을 주었다. 공학을 전공했지만, 과학기술부에서 30년 가까이 공직생활을 하면서, 점점 ‘윤리’에 대한 생각이 커졌다.

?과연 나는 일을 잘하고 있는가? 상급자가 만족하면 잘하는 것인가?

?일 잘하는 사람과 말 잘 듣는 사람 중에서 누가 먼저 승진하던가?

?정부 내에도 파벌이 심한데, 왜 공무원 윤리규범에는 대책이 없는가?

?공무원들은 국가의 이익보다 자기 부처의 이익을 우선시 하고 있지 않는가?

본 저자는 정책을 다루면서, 과학기술정책에는 정말 아무나 참견하고 있다는 생각을 하게 되었다. 정책의 내용도 맥락도 모르는 사람이 “다 안다”고 말하며 강하게 주장할 때, 참 난감하다. 그런 사람이 장·차관으로 부임해 오면 더욱 난처하다. 심지어 선진국 국책(연)의 운영사례를 제대로 모르는 기재부나 감사원의 공무원들이 출연(연)에 호통치면, 듣는 사람은 어떠할까! 우리는 코끼리의 한 부분만 만져본 장님일 뿐인데, 세상일을 다루면서 어찌 강하게 주장할 수 있는가? 여기서 겸손과 소통의 중요성을 깨닫는다. 기재부, BH 및 국회의 공무원들이 어디서 이상한 말을 듣고서 “과학기술계에는 도덕적 해이가 많다”느니 “연구비를 갈라먹기 한다”고 발언하면, 참 안타깝다. 물론 그런 일이 있을 수 있다. 아직도 우리의 제도는 치밀하지 못하다. 그러나 0.1%도 안 되는 극히 작은 경우를 일반화하여, 과학기술계 전체를 폄하하는 사람이 너무 많다.

패러다임 전환

우리는 참 격동의 세월을 살아왔다고 본다. 세상은 급속하게 발전되므로 이에 맞추어 국가발전의 패러다임을 바꿔야 하는데, 세상은 이런 변화를 쉽게 받아들이지 않는다. 60∼80년대에 현역으로 활약한 선배님들 덕분에 우리나라는 오늘의 위치에 왔는데, 더 이상 앞으로 나아갈 방향을 찾지 못하고 있다. 이해집단들이 꽉 짜여 있으므로 그 타협점을 변경하기가 어려운 것이다.

2020년대 우리에게 가장 필요한 과학기술정책은 패러다임의 전환을 위한 체제개편이라고 볼 수 있다. 국가운영방식을 ‘추격형 모방중심’에서 ‘과학적 신뢰중심’으로 전환하도록 많은 부분에서 변화가 와야 한다. 크게 세 마디로 요약한다면,

?국가발전의 주체를 정부주도에서 민간주도로 바꾸고,

?양 중심의 발전에서 질 중심의 발전으로 전환하며,

?지도자 개인기에 의존하지 말고 집단지식에 의존하도록 해야 한다.

이를 위해서는 ‘정부의 과학화와 윤리화’ 뿐 아니라 ‘출연(연)의 정예화와 기능 확대’가 절실한데, 현재의 우리 과학기술정책은 그렇지 못하다. 문제를 인식하지 못하고 있기 때문으로 본다. 오늘날, 국제무대에서의 합종·연횡은 국가 간의 관계에서 기업으로, 상품으로, 사람으로까지 다양하게 확대되고 있으니 국제적 가치사슬이 매우 복잡하게 얽혀간다. 그래서 정부는 정확한 동향분석과 함께 국가경쟁력 제고를 위해 체계적으로 정책을 운영해야 한다. 그리고 그 중심에 책임있는 지식집단으로서 출연(연)이 있어야 하는데, 우리는 이런 체계를 만들지 못하고 있다.

과학기술정책의 탈선과 충돌

‘탈선’ 그것은 매우 조심스러운 용어이다. 분명히 우리 과학기술정책은 분명 당초에 의도된 정책에서 크게 벗어나 있다. 이것을 ‘탈선’으로 보느냐 아니면 ‘발전적 변화’로 보느냐에 대한 논의는 많은 증거가 필요하다. 본 책에서는 ‘탈선’으로 결론짓고 있는데, 여기에는 다음의 논리가 동원된다.

?당초(60년대 말)의 국가과학기술체계의 설계를 알아보고 그 의도를 파악해 보자.

?현재 우리 과학기술정책이 국가발전을 효율적으로 견인하고 있는가?

?우리의 국가연구개발체계는 선진국의 체계를 비교할 때 경쟁력이 있다고 보는가?

?‘왜곡·탈선’이라고 비판받는 정책을 도출하여 그 설계의도를 파악해 보자. 국가발전을 염두에 둔 것인가 아니면 ‘부처의 이익’ 또는 ‘공무원의 이익’에 초점을 맞춘 것인가? 그러한 정책의 설계자는 항상 비판을 거부하고 논의를 회피한다.

과거, 과학기술정책에 대해 깊은 이해가 없는 사람들이 정부 고위층이나 국회에 들어와서, 짧은 재임기간 동안 정책을 흔들고 갔다. 그 왜곡이 누적되어, 지금의 노선은 당초와 반대 방향으로 가는 정책이 많다. 이것을 아무도 인식하지 못하는지, 알고도 침묵하는지, 정책왜곡이 논의조차 되지 않는다는 것이 ‘심각한 문제’이다. 이 이슈를 다루기 위해, 최형섭 박사의 회고록을 소개하고, 미국의 National Lab., 독일의 연구회, 프랑스의 CNRS, 일본의 국가연구개발법인을 파악해 본다. 그리고 그동안 이루어진 우리의 여러 가지 정책설계에 대해 비판해 본다. 분명한 것은;

?당초에 과학기술처는 출연(연)을 육성하기 위해 설치되었는데, 지금은 과학기술부의 존립을 위해서 출연(연)이 존재하는 형국이 되어버렸다.

?모든 정부부처가 연구개발을 통해 소관 문제를 해결하도록 하였는데, 연구비 예산은 부처의 파워를 위해 사용되고 ‘사회적 문제’는 해결 기미 없이 재발되고 있다.

?우수 인재를 육성하기 위해 여러 가지 정책을 운영함에도 불구하고, 우수 인재는 해외에서 취업하고 귀국하지 않는다. 적절한 인력교류는 바람직하지만 많은 탁월한 인재가 귀국을 회피하는 상황이라면 문제가 된다. 이공계 기피현상도 심하다.

?국가연구개발예산은 지속적으로 확대되고 있음에도 불구하고 그 성과는 투자만큼 나타나지 않는다. 본디, 연구개발은 투자와 성과를 상관 지을 수 없지만, 30년간 성과가 미흡하다면 국가연구개발체계에 문제가 있는 것이다.

이러한 정책의 탈선에 대해 누구에게 책임이 있는지 묻는다면, 그 대답은 매우 어렵다. 우리는 독도를 점점 빼앗기고 있는데도 나중에 특정인에게 책임을 물을 수 없는 것과 같은 원리이다. 우리 지도자들은 자기의 임기 중에만 큰일이 안 나기를 바라고 있고(약간의 일이 생기면 궐기대회하고 일본대사 초치), 일본도 이런 정서를 잘 이용하여 서서히 움직이기 때문이다. 이렇듯 과학기술정책도 서서히 탈선하는데 아무도 걱정하지 않는다. 마치 냄비 속의 개구리처럼. 50년 전, 일본 장관은 “독도는 일본 땅”이라면 해임되었는데, 지금은 일본교과서에 버젓이 실렸다고 한다. 긴 시간을 두고 보면 ‘정책의 탈선’인데, 인식하지 못하는 이유는 무엇인가? 정책가 곧 고위공무원이 일하는 방법과 자세에 문제가 있다고 본다. 가장 큰 이유로는 긴 호흡으로 정책을 분석·비판해야 하는 지식집단(곧 정부출연연구기관)이 제 역할을 수행하지 못하기 때문이다.

정책가의 자세

본 책의 마지막은 정책가의 자세와 한국인의 사고방식으로 마무리하고 있다. 정책의 탈선을 인식하고 복구하기 위해서는, 우리 ‘공직자’의 업무자세에 획기적 변화가 요구된다. 그리고 국책연구기관이 탄탄해야 한다. 과학기술정책은 일반적 행정논리로 해석하면 안되는 몇 가지 이유가 있는데, 그걸 모르는 사람이 많다. 지금까지의 과학기술정책의 설계와 운영에 다음의 이유로 많은 편견이 개입되었다고 본다.

?무지함 : 기술발전의 원리와 연구개발의 속성을 이해하지 못한 채 일반행정 논리로 과학기술정책을 결정하고 지휘한다. 학습하지 않고 연구현장을 잘 모른다.

?관료주의 : 공무원이 가지는 관료주의는 세계적 현상이지만, 우리나라 중앙부처에서는 정도가 심하다. 공무원의 퇴직 후 일자리에 대한 집착이 ‘부처이기주의’로 나타난다. 즉, 국가발전에 불리한 줄 알면서도 부처의 이익을 우선시하는 자세를 가지고 있다. 부처의 이익이란 그 공무원의 ‘집단적 이익’을 말한다.

?단기성과에 집착 : 지긋이 연구하여 문제를 근본적으로 해결하기보다는, 임기 내에 실적을 보여주려 애쓴다. 심지어 전임자의 정책이나 실적을 의도적으로 폄훼한다.

?소신을 쉽게 굽힘 : 최근에 와서 정치권의 요구가 점점 미세화되고 있다. 심지어 BH 비서실이 직접 정책을 설계하는 경우(|WCU사업)도 있다. 상부기관이나 정치권에서 들어오는 정책요청이 국가연구개발생태계를 훼손할 줄 알면서도 거절하지 못하고 수용하는 경우가 많다. 반값 등록금, 한전공대의 설립이 그 사례이다.

그렇다면 정책을 담당하는 공무원(정책가)은 어떠한 업무자세를 가져야 하는가?

?정책가는 공부를 많이 해야 한다. 제갈량은 적벽(赤壁)의 기상특징을 알고 있었기 때문에 적벽대전을 승리로 이끌었다. 경쟁국가의 동향을 치밀하게 파악해야 하며, 동시에 우리 연구현장도 잘 파악하고 있어야 한다. 새로 개발되는 정책수단도 잘 활용할 줄 알아야 한다. 공부를 해야 자신감과 소신이 생긴다.

?단기성과뿐 아니라 2차, 3차 효과까지 깊이 고려하고, 정책의 부작용도 예측하며 근본적 해결을 중요시해야 한다. 이순신의 23전 23승의 성과는 항상 토론하고 밤새우며 고민한 결과이다. 새벽닭이 울 때 비로소 잠을 자는 이순신을 따라갈 수 있을까? 결과적으로 정책가는 “문제가 없어 보이는 곳에서 문제를 인지할 줄 알고, 해답이 없어 보이는 곳에서 해답을 찾을 줄 아는 능력”을 갖추어야 한다.

?정책가에게 무엇보다도 중요한 것은 ‘애국심’을 가지는 것이다. 여기서 애국심이란 단순히 “나라를 사랑하는 마음”이 아니다. “나라의 이익과 자신의 이익이 충돌할 때, 나라의 이익을 우선시하는 마음”이 애국심이다. 소신은 지식과 애국심에서 나온다.

기억하지 못하는 역사는 반복된다고 했다. 그렇다면 “우리가 기억해야 할 역사는 무엇인가?” 당신이 공무원이라면 그리고 지도자가 될 사람이라면, 그 답변을 준비하라.

관심을 가져야 할 인문소양

과학기술이 연구개발을 통해 문제해결의 실마리는 줄 수 있어도, 그 결과를 인간사회에 적용하기 위해서는 인문적 바탕을 이해하고 방법론을 개발해야 한다. 예를 들어, 창업은 기술만으로는 불가능하다. 융자(금융), 계약(법률), 노무도 알아야 하며 동기부여와 타협을 알아야 한다. 그런데 인문소양은 문화적 산물이다. 한국의 창업제도가 미국의 제도와 같을 수 없다. 동일한 정책에 대해, 국가마다 성과가 다른 이유가 여기서 나온다.

이제 우리는 인문사회적 요소들에 대해 연구해야 한다. 유교적 권위주의, 관계중심의 사고방식, 관존민비 사상, 공과사의 무분별, 파벌주의 등 인문소양들이 정책의 설계와 운영에 심각한 영향을 미친다는 점을 우리 모두 인식하고 있다. 조직구성, 인사관리, 계약서, 자율성(권한과 책임), 연구윤리, 사회적 신뢰 등 과학기술의 발전을 위해 연구되어야 할 인문사회적 이슈는 대단히 많다. 이제 인문사회학도 과학기술과 함께 지원·육성되어야 할 대상이라고 본다.

감사의 말씀

이제 본 저자는 스스로 정한 과업을 다 완성한 느낌입니다. 그동안 여러 채널을 통해 후배 공무원들에게 쓴소리했던 기억이 부끄럽습니다. 본 책은 5년마다 갱신할 마음으로 집필하였습니다. 현실적 통계를 제시하는 것이 양적 규모를 파악하는 데 도움되지만, 통계는 항상 변하기 때문이지요. 아무쪼록 본 책이 공무원뿐 아니라 과학기술정책을 전공하는 석·박사 학생이나 연구기관의 정책전문가들에게도 정확한 정책현실을 이해하는 데 도움되기를 기대합니다.

본 책이 출판될 수 있도록 도움을 주신 박영사의 안종만 회장님 이하 직원분들께 감사드립니다. 그리고 본 저자가 과기처에서 처음으로 사무관을 시작할 때, 공직자의 자세를 가르쳐 주시고 정책학습을 지도해 주신 김필규 박사님, 박승덕 박사님, 김훈철 박사님, 교육부에서 만난 인연으로 자주 만나 행정가의 성품을 일깨워 주신 안병영 교수님, 김광조 박사님, 그리고 정책을 깊이 있게 논의해 주신 김태유 교수님, 문길주 박사님, 그 가르침은 항상 잊지 않겠습니다. 이번 기회를 빌려 감사드립니다. 그 가르침의 결과를 바탕으로 본 책을 집필하였는데, 혹시 오류(실수)가 있어서 누가 되지 않을지 우려스럽습니다.

본 책은 저의 학습과 경험을 바탕으로 집필되었습니다. 많은 부분을 인터넷 검색으로 확인하면서 정확성을 높이려고 노력했지만, 미진한 부분도 분명히 있을 것입니다. 독자분께서 오류를 지적해 주신다면, 기꺼이 수정하겠습니다.

이제 공직에서 퇴직한 지 10년이 넘었습니다만, 아직도 마음은 공직자입니다. 항상 나라를 걱정하고, 주변의 잘못을 바로잡으려 애씁니다. 이런 자세를 “그만 하라”고 친구로부터 지적받으면, 고민하게 됩니다. “내가 너무 과했나?” 세상은 너무 빠르게 변해갑니다. “어느 정도까지 방관할 것인가?” 이것이 저의 새로운 난제(難題)입니다.

UST에서 노환진

hjnho1829@gmail.com

노환진(盧煥珍) 교수는 과학기술연합대학원대학교(UST) 과학기술경영정책 전공 교수를 퇴임하였다. 서울대학교 조선공학과에서 학사를, KAIST 생산공학과에서 석사를 하고, 과학기술처 사무관으로 임용되어 공직을 시작하였다. 과기처에서 특정연구개발사업의 운영과 정부출연연구기관의 관리를 담당하면서 혹독한 시기를 보냈다. 이공계를 전공한 청년이 정부에 들어오니, 법학․경제학․행정학을 전공한 사람들과는 대화를 할 수 없을 정도로 지식이 일천하다는 것을 깨닫고 별도로 공부를 시작한 것이다. 그리고 이때 학습하고 깨우친 원리들이 본 저자를 교직으로 인도하게 될 줄은 몰랐다.

항공우주연구원의 설립을 주도한 공로로 1990년 프랑스로 유학가게 되었으며 Ecole Polytechnique에서 재료구조학으로 DEA(심화과정)․박사학위를 하는데, 본 저자는 선진국의 시스템과 함께 문화적 충격이 더 큰 공부가 되었다. 1995년 귀국해서는 가장 먼저 한 일은, 과기부가 중점 추진하는 PBS에 대한 반대였다. 그리고 곧 BH로 들어가 민․군겸용기술사업법 제정을 주도하고는 복귀하여 과학기술인 퇴직연금을 설계하였다. 1999년 과학기술기본법을 설계하다가, 뜻한 바 있어 중국 연변과학기술대학교로 가서 3년간 봉직하였다. 2004년에 교육인적자원부에 교환 근무하면서 다시 시야가 넓어졌다. 이때 인문학자들과 토론하면서 윤리의 중요성을 깨닫고 번역서 「연구윤리소개」를 발행하였다. 민족문화추진회를 고전번역원으로 승격시키는 작업도 이때 이루어졌다. 그리고 인적자원개발혁신본부의 설치를 추진하면서 HRD를 알게 되었다. 과기부에 복귀해서는 DGIST 설립을 위해 법률제정을 추진하고 기본계획을 수립하였다.

2008년 서울대학교 기술경영경제정책전공 객원교수로 나가 응용기술정책을 강의하면서 정책이론의 인과관계를 정리하였고, GIST 초빙교수로 나가 연구윤리를 강의하면서 교육의 중요성을 실감하게 되었다. 결국 2011년 전북대학교 교수로 전직하였다. 2012년 DGIST 기초학부교수로 옮겼다가, 4년 후, UST 교무처장으로 들어왔다. 최종적으로 본 저자는 6개 대학을 돌았으니 대학과 연구기관의 운영체계가 전공이 된 셈이다.

과학기술정책 논의: 정책의 왜곡․탈선 및 충돌

제1장 기본개념

제1절 과학과 기술 4

제2절 연구활동 11

제3절 ‘출연금’과 ‘정부출연연구기관’ 16

제4절 연구기관(국립(연), 국책(연), 대학)의 차이 20

제5절 선택집중 정책의 중요성 27

제6절 일반행정 논리의 차단 30

제2장 국가연구개발체계

제1절 들어가면서 42

제2절 선진국의 국가연구개발체계 51

제3절 우리나라 국가연구개발체계 82

제3장 연구중심대학정책

제1절 들어가면서 102

제2절 세계대학랭킹 113

제3절 미국의 연구중심대학 121

제4절 유럽의 연구중심대학 137

제5절 자율성 148

제6절 고등교육 정책과제 153

4장 국가연구소정책

제1절 들어가면서 162

제2절 선진국의 국가연구소 167

제3절 미국 National Lab.(NL)의 관리·운영 208

제4절 우리나라의 정부출연연구기관 246

5장 연구인력정책

제1절 들어가면서 274

제2절 후속세대 양성정책: (박사급) 인력양성 279

제3절 대학교원에 대한 국가차원의 인력정책 287

제4절 국가(연) 연구원과 연구팀에 대한 인력정책 300

제5절 국가 연구인력정책의 재구성(정책제안) 314

6장 연구개발정책

제1절 연구개발정책이란? 340

제2절 연구개발사업의 사례 356

제3절 우리나라 연구개발사업 404

7장 국제협력정책

제1절 연구개발에서 국제협력의 중요성 426

제2절 과학기술 국제협력의 본질 428

제3절 국제협력사업의 사례 436

제4절 국제협력에서의 기술보호 459

제5절 국제협력 정책과제 462

8장 정책종합(총정리)

제1절 연구개발생태계의 문제점과 대책 468

제2절 정책가들에게 남기는 말 493

제3절 근본에서 다시 생각해 볼 것들 510

제4절 한국인의 사고방식 514

￭약어와 약자 520

￭참고문헌