초판발행 2026. 3. 20

머리말

초당파 외교를 어떻게 정의할 것인가는 실천적 차원에서 중요한 의미를 가진다. 글자 그대로 당파적 이해관계를 뛰어넘는 외교정책의 결정과 이행이라고 생각해 볼 수 있지만 그 실제는 다양하다. 원천적이고 고전적인 차원에서 본다면 한 정당이 대외 문제와 관련하여 정파적 입장을 정한다. 이후 다른 정당과 정책 논의 및 선거 경쟁을 거쳐 합의를 이루어내고 외교정책으로 실행한다는 내용이다. 그런데 이는 21세기 현 대 정치와 외교 현장에서 설득력이 떨어진다. 외교정책의 행정부 주도는 잘 알려져 있 고 우리와 같은 대통령제하에서는 더욱 그러하다. 군사력 사용, 정상회담, 혹은 독트 린 발표 등의 대외 정책은 오직 대통령만 수행할 수 있는 영역이며 외교의 절대적 비 중을 차지한다.

따라서 초당적 외교는 결국 여당과 야당 간 대외 정책의 논의를 가리키는 것 못지 않게 대통령이 반대 진영을 설득하고 타협하여 이루어내는 외교 현실을 의미할 가능 성이 더 크다. 물론 조약이나 협정의 비준, 중요한 결의안 등이 수반되는 대외 이슈의 경우에는 의회 입법과 정당 정치가 전면에 등장하게 된다. 여기서도 군통수권자이자 실질적인 정당 지도자인 대통령의 역할은 결정적이다. 19세기 말 의회가 관세율을 일 일이 결정하던 미국에서의 정당 기능을 21세기 한반도의 평화와 경제 발전을 위해 그 대로 인용하는 것은 무의미하다. 우리 현실과 사정에 맞는 초당파 외교에 대한 이해 가 필수적이다.

초당파 외교에 관한 연구 또한 쉽지 않다. 정당 간 합의는 행태 및 제도 연구자들의 관심사인 반면 외교정책은 주로 국제정치학자들의 연구 주제다. 융복합 접근법에 관 한 시대적 요구가 커졌음에도 불구하고 정치학의 분야별 연구자들 간에 교류와 논의 는 여전히 부족하다. 외교정책을 둘러싼 국제정치적 맥락과 역사, 특징 등은 정당 연 구자들의 영역이라고 하기 어렵다. 정당의 내부 역학 및 선거를 둘러싼 정치 행태와 제도에 대해 국제정치학자들의 관심은 크지 않다. 쉽게 말해 정당 이론은 대외 관계를 전면적으로 다루지 않고 있고 국제정치학은 정당 간 합의까지 분석하고 있지는 않다. 현실적 제약에도 불구하고 초당파 외교에 대한 정치학 논의는 외교정책 영역에서 당파적 갈등이 완화되거나 중단되는 현상을 어떻게 실증적으로 이해할 것인가라는 질

문을 중심으로 전개되어 왔다. 이러한 연구 전통은 초당파 외교를 하나의 규범적 이상 형으로 보기보다는 특정 조건하에서 반복적으로 나타날 수 있는 정치적 현상과 결과 로 파악하는 데 초점을 둔다. 따라서 분석의 핵심은 초당파 외교가 존재하는가의 문제 라기보다는 언제, 어떤 조건에서, 어떤 형태로 만들어지거나 혹은 사라지는가에 있다. 기존 연구들은 초당파 외교의 원천을 크게 외부 환경 차원과 국내 정치 차원으로 구분해 왔다. 우선 외부 환경 차원의 설명은 주로 안보 위기와 대외적인 불확실성에 주 목한다. 전쟁, 군사적 충돌, 혹은 체제의 위협이 인식될 때 국내 정치에서의 정당 간 경 쟁은 일시적으로 후순위로 밀려나고 정치 체계는 위기 대응을 중심으로 재조정된다는 발견이다. 이 접근법은 위기 상황에서 정치적 결집이 발생하고 지도자에게 정치적 재 량권이 확대된다는 가설에 기초한다. 초당파 외교는 위기 관리의 부산물로 등장한다 는 것이다. 반면 외부 환경의 변화가 초당파 외교의 쇠퇴를 설명한다는 주장도 병존한 다. 국제 체제의 안정화, 위협 인식의 약화, 혹은 전략적 목표의 모호성은 정치적 결집 의 필요성을 감소시키며 그 결과 외교정책 또한 당파적 경쟁의 영역으로 환원된다는 설명이다. 이러한 관점에서 파악해 본다면 초당파 외교는 결국 구조적으로 지속되기는

어려운 일시적인 비정치 상태에 가깝다고 볼 수 있다.

그런데 외부 환경 중심의 설명 방식은 초당파 외교의 발생과 소멸을 외부 환경에만 의존해서 지나치게 기계적으로 설명한다는 한계를 가진다. 이에 따라 많은 연구들은 초당파 외교의 보다 중요한 원천을 국내 정치적 요인에서 찾는다. 초당파 외교는 국제 환경의 직접적 산물이라기보다는 국내 정치 제도, 이념 구조, 정당 경쟁 양식이 특정 방 식으로 결합한 결과로 이해해 볼 수 있다. 우선 초당파 외교는 지배적 이념 혹은 광범 위한 규범적 합의가 존재할 때 보다 쉽게 성립한다. 2차 대전 이후 반공주의라는 이념 적 규범이 미국 내 초당파적 합의(cold war consensus)를 이끌어낸 것이 그 예다. 특정 외 교 노선이나 위협 인식이 정치 공동체 전반에서 정당성을 획득할 경우 정당 간 이견은 자연스럽게 제한되고 외교정책은 상대적으로 안정적인 합의 영역으로 기능한다. 이때 의 초당파성(bipartisanship) 생성과 유지는 정당 간의 이념적 차이가 사라졌기 때문이 아니다. 외교와 관련된 이견을 제기할 때 치러야 할 정치적 비용이 높아졌기 때문이다. 한편 초당파 외교는 정치 제도의 구조적 조건과도 밀접하게 연관된다. 행정부와 입 법부 간 권력 배분, 다수결과 거부권의 결합 방식, 정당 규율의 강도 등은 외교정책이 합의 정치의 영역으로 남을 수 있는지를 결정짓는 핵심 변수다. 특정 제도적 환경에서 는 정당 간 협력이 외교정책 추진의 효율적 수단이 되는 반면 다른 환경에서는 외교정 책이 오히려 정당 경쟁의 상징적 무대로 전환된다. 선거 주기와 정치적 책임성 역시 초

당파 외교의 지속 가능성에 영향을 미친다. 외교정책의 성과가 단기간에 평가되기 어 렵고 책임 귀속이 모호할수록 정당들에게 외교정책을 선거 경쟁의 핵심 쟁점으로 활 용할 유인은 줄어든다. 반대로 외교정책이 유권자 동원의 효과적인 수단이 된다면 초 당파적 협력은 빠르게 약화될 수밖에 없다.

최근의 이론적 논의는 초당파 외교를 존재와 부재의 이분법으로 파악하는 접근에 대해 비판적이다. 초당파 외교가 약화되었다고 해서 곧바로 당파적 외교의 전면화가 이루어진다고 보기는 어렵기 때문이다. 최신 연구들은 초당파 외교가 형태를 달리하 며 지속될 수 있다는 점에 주목한다. 예컨대 외교정책 전반에 대한 합의는 사라졌더 라도 특정 영역이나 특정 단계(입법, 예산, 집행 등)에서는 여전히 초당파적 협력이 나타 날 수 있다. 또한 초당파 외교는 때로 정부나 대통령에 대한 공동 반대라는 역설적 형 태로 나타나기도 한다. 러시아 제재를 완화하려는 트럼프 대통령에 대해 공화당과 민 주당이 협력하여 반대한 사례를 꼽을 수 있다. 이러한 경우 초당파적 외교는 정책 내 용에 대한 새로운 합의가 아니라 정책 결정 주체에 대한 견제라는 공통의 이해관계에 서 비롯된다. 이는 초당파 외교 연구를 단순히 협력의 개념으로만 축소하지 말 것을 주문하는 셈이다.

보다 근본적으로 정치로부터 분리된 외교정책이라는 개념 자체에 대한 문제 제기 가 필요하다. 외교정책은 본질적으로 정치적이며 당파적 경쟁과 무관하게 형성된 적은 거의 없다는 인식이다. 이러한 관점에서 보면 초당파 외교란 정치의 부재가 아니라 정 치적 갈등이 특정 방식으로 관리되고 제도화된 상태를 의미한다. 초당파 외교는 갈등 의 소멸이 아니라 갈등의 조정된 형태로 이해되어야 한다. 결국 초당파 외교에 대한 이 론적 분석은 다음과 같은 질문으로 귀결된다. 초당파 외교는 어떤 조건에서 제도화되 는가? 그것은 외부 위기의 산물인가, 국내 정치 구조의 결과인가? 혹은 특정 시기 정치 행위자들의 전략적 선택인가? 이러한 질문에 답하기 위해서는 초당파 외교를 고정된 규범이나 예외적 현상이 아니라 정치 체계 내부에서 반복적으로 변형되는 외교정책의 한 양식으로 재개념화할 필요가 있다.

이 책은 한국정당학회에서 활동하는 연구자들이 한국국제정치학회와 협력하여 얻 어낸 성과물이다. 2025년 한국정당학회는 초당파 외교를 주제로 한 춘계 학술대회와 외교부 당국자가 참석한 하계 학술대회 등을 통해 연구자들 간 토론의 장을 마련했다. 2025년 한국국제정치학회 하계 학술대회에서는 한국정당학회가 공동으로 정치 양극 화 시대 한국의 초당파 외교라는 주제로 패널들과 라운드테이블을 진행하였다. 특히 2024년 한국국제정치학회장을 역임한 마상윤 교수님은 초당파 외교 연구를 위해 기

획 단계부터 재정 지원에 이르기까지 큰 도움을 주셨다. 지면을 빌려 깊은 감사의 말씀 을 드린다. 편집 작업을 맡아 준 박범섭 교수를 포함하여 긴 시간 공동 연구를 함께 해 준 전체 필진에게도 고마움을 전한다.

앞서 지적한 대로 초당파 외교 연구는 쉽지 않다. 어떤 연구 질문을 던져야 하는지, 누구와 함께 연구해야 하는지 등에 관한 기초적인 시도조차도 그동안 많지 않았다. 국 제 정세가 급변하고 있는 데 반해 정치 양극화는 고착화되고 있다. 그런데 이념과 진영 을 뛰어넘는 국익 추구 외교의 필요성에 관해서는 누구나 공감한다. 앞으로의 방향이 분명하다면 현실에서의 방법을 찾는 일이 중요하다. 학제 간, 그리고 학회 간 공동 작 업의 성과물인 이 책이 함께 해법을 찾는 단초가 되리라 기대해 본다.

저자를 대표하여 2025년 한국정당학회장

서정건

저자 약력

서정건(Jungkun Seo)

경희대학교 정치외교학과 교수이다. 서울대학교 정치학과를 졸업하고 미국 텍사스대(오스틴)에서 미국 의회와 외교를 주제로 정치학 박사학위를 받았다. 2025년 한국정당학회 회장으로 활동했으며 주요 연구 분야는 미국의 정치 제도와 외교 정책이다. 단독 저서로 『미국은 어떻게 중국을 견제하는가?』(2025), 『미 국 정치가 국제 이슈를 만날 때』(2019)를 출판하였고 Party Politics, American Politics Research, Po-litical Science Quarterly, Government and Opposition 등 다수의 국내외 저널에 논문을 게재하였다.

김태형(Tae Hyung Kim)

숭실대학교 정치외교학과 교수이다. 고려대학교 철학과를 졸업하였고 켄터키 대학교(University of Kentucky) 정치학과에서 석사 및 박사 학위를 취득하였다. 주요 연구 분야는 핵확산, 핵억지, 남아시아 안보, 동북아 안보, 비강대국 외교정책 등이며 최근 핵위기와 핵군비통제 관련 연구를 수행하고 있다. 최 근 국제정치논총, 국방연구 등의 학술지에 관련 분야 연구 논문을 게재하였다.

마상윤(Sang Yoon Ma)

가톨릭대학교 국제학부 교수이다. 서울대학교 외교학과에서 학사 및 석사 학위를 받았고, 스와이어 장 학생(Swire Scholar)으로 선발되어 영국 옥스퍼드대학교에서 수학하면서 국제정치학 박사 학위를 취득 하였다. 주요 연구 분야는 동아시아 국제정치, 미국외교정책, 외교사 등이다. 최근 주요 저서로는 『한국 문제에 대한 제네바회의(1954. 4. 26 - 6. 15)』가 있고, 『인도태평양 시대의 평화와 한반도』를 편집하 여 출간 준비 중이다.

박범섭(Beomseob Park)

중앙대학교 정치국제학과 부교수로 재직하며 비교정치를 연구하고 있다. 미국 미주리대학교에서 정치 학 박사 학위를, 런던정경대(LSE)에서 정치학 석사와 베를린 법·경제대(BSE)에서 경제학 석사 학위를, 그리고 한동대학교에서 학사 학위를 받았다. 주요 관심사는 민주주의가 실제로 어떻게 작동하는지, 특 히 시민이 선거를 통해 정치인을 어떻게 평가하고 지지하는가에 있다. 민주주의에 대한 태도, 경제 상황 에 대한 인식, 시민의 정치 참여 등을 주제로 Political Behavior, European Political Science Review, Democratization, Party Politics, Electoral Studies 등 다수의 국제 학술지에 논문을 게재하였다.

박현석(Hyeon Seok Park)

국회미래연구원 연구위원으로 재직하며 의회정치와 비교정치를 연구하고 있다. 서울대학교 정치학과에 서 학사 및 석사, 미국 아이오와대학교에서 정치학 박사 학위를 취득하였다. 최근 연구는 정치 양극화와 의회정치, 대통령과 의회의 관계, 그리고 국제정치와 국내정치의 상호작용 등에 초점을 두고 있다. 현재 한국정당학회 부회장, 학술지 『의정연구』의 편집위원장으로 활동 중이다.

우병득(Byung Deuk Woo)

현재 인천대학교 정치외교학과 교수로 재직 중이다. 한국외국어대학교 정치외교학과를 졸업하고 미국 아 이오와대학교(University of Iowa)에서 정치학 박사 학위를 취득하였다. 주요 연구 분야는 비교정치, 정 치학연구방법론, 소수자정치다. British Journal of Political Science, Democratization, International Political Science Review, Research and Politics, Social Science Quarterly 등 다수의 국제 학술지 에 논문을 게재하였다.

이경석(Kyung Suk Lee)

현재 연세대학교 국제학대학원 조교수로 재직 중이다. 미국 텍사스 A&M 대학교(TAMU)에서 정치학 박 사 학위를, 아메리칸 대학교(American University)와 연세대학교에서 국제관계학 석사 학위를, 장로회 신학대학교에서 신학 학사 학위를 취득하였다. 주요 연구 분야는 국제안보, 핵정치, 동맹정치, 엘리트 및 대중여론이다. The Washington Quarterly, Contemporary Security Policy, Journal of Chinese Po-litical Science, International Studies Quarterly, International Interactions, International Journal of Public Opinion Research 등 다수의 국제 학술지에 논문을 게재하였다.

이병재(Byung-Jae Lee)

현재 연세대학교 통일연구원 전문연구원으로 재직 중이다. 연세대학교 정치외교학과에서 학사 및 석사, 미국 워싱턴대(시애틀)에서 석사, 미국 텍사스대(오스틴)에서 박사 학위를 취득하였다. 주요 연구 분야는 통계적 인과추론 및 빅데이터 분석, 전환기 정의, 미국 소수인종의 여론 및 투표행태 등이다. Electoral Studies, Policy and Internet, Asia and the Pacific Policy Studies, 『국제정치논총』, 『한국정치학회 보』, 『한국정당학회보』 등 다수의 국내외 학술지에 논문을 게재하였다.

이세희(Se hee Lee)

고려대학교 평화와민주주의연구소 연구교수이다. 2022년 고려대학교 정치외교학과에서 “한국 정치 정 서적 양극화의 원인과 결과: 미디어, 투표참여, 입법교착”이라는 학위논문으로 박사 학위를 취득했다. 주 요 연구 관심 분야는 비교정치, 정치 양극화, 미디어, 의회정치, 정치 행태 및 정치 과정이며, 이를 한국정 치와 비교정치의 맥락에서 분석하고 있다. 최근에는 정서적 양극화, 시위 참여, 선거 승패를 중심으로 연 구를 수행해 왔으며, 『한국정당학회보』, 『한국과 국제정치』 등의 학술지에 논문을 게재했다.

전재성(Chaesung Chun)

서울대학교 정치외교학부 교수이다. 미국 노스웨스턴대에서 정치학 박사 학위를, 서울대학교 외교학과 에서 외교학 석사와 학사 학위를 취득하였다. 주요 연구 분야는 국제정치이론, 국제안보, 국제관계사 등 이다. 주요 저서로 『미래 세계정치질서와 권역이론』, 『동북아 국제정치이론: 불완전주권국가들의 국제정 치』, 『주권과 국제정치: 근대주권국가체제의 제국적 성격』 등이 있다.

천자현(Jahyun Chun)

현재 연세대학교 미래캠퍼스 국제관계학과 교수로 재직 중이다. 연세대학교 정치외교학과를 졸업하고 동 대학원에서 정치학 박사 학위를 취득하였다. 주요 연구 분야는 국제정치, 동아시아 외교정책, 기억의 정치

이며, 특히 국제정치 영역에서 ‘화해’를 이론화하는 작업에 집중해 왔다. 최근에는 AI와 디스인포메이션 (Disinformation)이 국가의 기억과 지역 질서에 미치는 영향으로 연구 범위를 확장하고 있다. Alternatives, Pacific Affairs, Policy Studies, International Relations 등 다수의 국제 학술지에 논문을 게재하였다.

최현진(Hyun Jin Choi)

경희대학교 정치외교학과 교수이다. 미국 미시간주립대(MSU)에서 정치학 박사 학위를, 터프츠대 플레 처스쿨(The Fletcher School)에서 국제관계학 석사 학위를, 경희대학교에서 정치외교학 학사 학위를 취득하였다. 주요 연구 분야는 국제정치, 내전, 국제개발협력이며, 최근에는 기후변화가 내전과 사회 갈 등에 미치는 영향을 중심으로 연구하고 있다. Global Environmental Change, International Studies Quarterly, Democratization, Comparative Politics, Journal of Conflict Resolution 등 다수의 국제 학술지에 논문을 게재하였다.

초당적 외교의 유형과 조건 11

1. 서론: 초당적 외교의 필요성 12

2. 선행연구 검토 15

3. 초당적 협력의 유형과 방식 19

1) 대통령제와 의회제하에서의 초당적 협력 19

2) 초당적 협력의 유형 20

3) 초당적 협력의 방식 23

4. 결론: 초당적 외교의 조건 30

Ⅰ 정서적 양극화와 외교 · 안보에 대한 유권자 인식과 태도 35

1. 서론 37

2. 정서적 양극화와 외교 · 안보에 대한 유권자 인식과 태도 38

3. 데이터 및 변수 40

4. 최우선 외교 과제와 외교 관계 42

5. 미국, 일본, 중국, 북한에 대한 인식과 태도 45

6. 미국, 일본, 중국, 북한에 대한 외교 · 안보 이슈 우선순위 50

7. 미 · 중 갈등과 한국 외교 방향 56

8. 한국 · 미국 · 일본 안보협력 57

9. 결론 59

II 정치 양극화와 초당적 외교 전략의 방향성 분석 : 해외 사례분석을 중심으로 63

1. 서론 65

2. 우리나라의 정치 양극화와 초당적 외교정책 수립의 필요성과 중요성 67

3. 초당파적 외교정책 사례분석 71

1) 영국 72

2) 독일 73

3) 호주 76

4. 초당적 외교정책 수립 전략 분석 78

5. 결론 81

III 엘리트 정치와 대중여론의 괴리: 한국 외교 · 안보정책에서의

당파성 격차 연구 87

1. 서론 89

2. 엘리트 주도의 양극화와 초당적 외교정책의 부재 94

3. 한국 대중들의 외교 · 안보 정책에 대한 (초) 당파적 성향 분석 99

1) 대북 관련 외교 · 안보 정책: 대중 여론의 혼재된 당파성 - 초당파성 99

2) 4 강 외교 관련 외교 · 안보 정책: 대중 여론의 초당파성 107

4. 결론 121

IV 한국 유권자의 외교정책 인식 : 이념과 정당을 넘어선 초당적

합의의 가능성 127

1. 서론 129

2. 유권자의 외교정책 선호에 영향을 미치는 요인 131

1) 국내 정치적 요인: 여론 131

2) 이념 성향과 정당 지지 135

3. 연구 설계 139

4. 분석 결과 143

1) 유권자의 이념 성향과 주변국에 대한 외교정책 선호 144

2) 주요 정당 지지자별 주변국에 대한 외교정책 선호 148

5. 결론 152

V 미국 초당적 외교정책과 트럼프 행정부 ‘미국 우선주의’ 담론 분석:

BERT 텍스트 마이닝과 의회 표결 · 여론 조사 분석을 통한 담론 변화 탐구 159

1. 서론 161

2. 이론적 배경과 기존 연구 검토 163

1) 외교정책 담론 이론 163

2) 미국 외교정책에서 초당적 합의의 역사적 전개 164

3) 미국 사회의 구조적 변화 168

4) 기존 연구의 한계 170

3. 연구 설계와 방법론 174

1) 연구 목적과 접근법 174

2) 분석 시기와 자료 선정 174

3) BERT 기반 담론 분석 175

4) 검증 방법론 177

4. 분석 결과와 주요 발견사항 179

1) 담론의 의미론적 변화: 수치로 본 구조적 전환 179

2) 감정적 톤의 변화: 협력에서 경쟁으로 182

3) 주제별 우선순위의 변화 183

4) 여론과 의회의 반응: 담론 변화의 실제 영향 186

5) 새로운 합의 영역의 등장 189

6) 종합: 복합적 재편 과정 190

5. 결론과 함의 193

1) 주요 연구 결과 193

2) 바이든 행정부와 담론 변화의 지속성 194

3) 공화당 내부의 분화와 새로운 동학 195

4) 본 연구의 이론적 기여 196

5) 정책적 함의 197

6) 장기적 전망 198

7) 연구의 한계와 향후 과제 199

8) 종합 결론 201

VI 초당적 협력과 대일정책 : “위안부” 합의 및 강제징용

보상 사례 분석을 중심으로 209

1. 서론 211

2. 2015 위안부 합의를 둘러싼 당파적 갈등 213

1) 2015 위안부 합의와 화해 · 치유 재단 해체 213

2) 문재인 정부의 합의 재검토와 화해 · 치유 재단 해산 217

3. 강제징용 판결과 두 개의 배상안 219

1) 강제징용 판결의 배경과 핵심 내용 219

2) 문재인 정부의 ‘문희상 안’, 윤석열 정부의 ‘제 3 자 변제안’ 비교 분석 및 여야 갈등 221

3) 초당적 외교 협력 부재의 구조적 원인 223

4. 한 · 일관계 개선을 위한 초당적 외교 협력 로드맵 225

1) 초당적 외교협력의 제도화 및 정치문화 혁신 226

2) 국민적 공감대 형성 227

5. 결론 228

정책제언 233

국익 중심 초당외교의 재구성: 정당합의와 국민합의 233

한국의 초당 외교: 진단과 모색 242

초당외교를 위한 대한민국 대전략 만들기 252