초판발행 2025.07.31

저자는 2018년에 출판된 『한국 민주주의의 작동 원리』라는 책에서 한국 민주주의의 문제들을 진단하였다. 그리고 한국의 협애한 정당 체제와 단순다수제 위주의 선거제도의 조합이 지역주의 투표, 인물 투표, 정책 경쟁의 부재와 같은 한국 정치의 문제들과 어떤 연관이 있는가를 설명하였다. 『한국 정치제도와 개헌』은 『한국 민주주의의 작동 원리』의 후속편으로 기획되었으며, 저자는 『한국 민주주의의 작동 원리』에서 진단한 한국 정치의 문제들을 해결하기 위한 정치제도 개혁 방안을 『한국 정치제도와 개헌』에서 제시하려 한다. 2019년부터 이 책을 집필하기 시작하였으나, 한 출판사의 제안을 받아 누구나 쉽게 읽을 수 있도록 풀어쓴 저서로 2021년에 『누가 누구를 대표할 것인가』라는 책을 출판하였다. 『한국 정치제도와 개헌』은 사회과학도를 위한 전문 서적으로 집필되었으며, 한국 정치제도를 소개하고 분석하는 정치외교학, 법학과와 행정학과 수업 교재로 사용될 수 있을 것이다.

『한국 정치제도와 개헌』을 집필하는 동안 여러 정치적 사건이 발발하였다. 2022년에는 정당 기반이 없는 윤석열 후보가 당선되면서 정권교체가 이루어졌고, 여야 간 극단적 대치 상황은 정치를 양극화시키는 것을 뛰어넘어 정치의 실종을 가져왔다. 미국에서는 정당 기반이 없는 트럼프(Donald Trump)가 2016년에 45대 대통령으로 당선되었고, 2024년에 47대 대통령으로 다시 당선되었다. 미국에서 트럼프 지지 세력과 반대 세력 사이에 전개되는 극단적 대치 상황을 목격한 레비츠키와 지블렛(Levitsky and Ziblatt, 2018)은 이러한 상황을 미국 민주주의의 위기로 진단하였다. 영국 시사주간지 이코노미스트의 부설 경제분석기관인 이코노미스트 인텔리전스 유닛(EIU)이 발표한 전 세계 민주주의의 평균 점수는 2024년에 5.17점으로 하락했다. 민주주의 다양성 연구소(V-Dem)가 2025년 3월에 출판한 민주주의 리포트(Democracy Report 2025)에 의하면, 독재화 과정이 세계적으로 진행되고 있으며 세계 민주주의는 1985년 수준으로 회귀하였다.

급격하게 변하는 세계 정세의 소용돌이 속에서도 민주주의 체제를 안정되게 유지해 왔던 한국에서 2024년 12월 3일에 비상 계엄령이 선포되었다. 한국은 2020년에서 2023년까지 4년 연속 완전한 민주주의 국가로 분류되었으나, 2024년 12월 3일에 계엄령이 선포된 이후 완전한 민주주의의 범주에서 제외되었다. 정계 일각에서는 12 · 3 내란 사태로 후퇴한 민주주의를 회복하기 위한 방편으로 개헌을 통한 권력구조 개편을 제시하였다. 계엄령으로 노출된 한국 민주주의의 취약성은 한국의 제왕적 대통령제에 기인한 것인가? 한국 민주주의의 취약성을 보완하기 위해 어떠한 권력구조가 적합한가? 저자는 정치권 일각의 주장과 반대로 한국이 대통령제를 채택하고 있었기 때문에 더 심각한 민주주의 퇴행을 방지할 수 있었다고 주장한다.

이 책에서 제시된 한국 정치제도에 대한 분석은 이러한 주장에 대한 이론적 근거를 제공한다. 만약 두 정당이 지배하는 한국에서 내각책임제를 채택하고 있었다면, 다수당을 지배하는 행정부 수반이 어떠한 독재적인 결정을 내려도 그를 제도적으로 견제하기 어렵다. 그나마 대통령제를 채택해서 여소야대 정국이 형성되었으므로 대통령의 위헌적 · 위법적 행태들을 견제할 수 있었고, 국회가 계엄령을 해제할 수 있었다. 한국의 대통령제에서 대통령이 막강한 권한을 행사하는 이유는 한국이 대통령제를 채택해서가 아니다. 한국 대통령제가 대통령의 비상계엄 선포 권한과 같은 권위주의 유산과 행정부 법안발의권이나 예산편성권과 같이 행정부 권력을 강화하는 내각책임제의 요소 그리고 대통령이 당을 장악할 수 있을 정도로 제도화 수준이 낮은 정당을 가지고 있기 때문이다. 따라서 한국 민주주의의 퇴행을 억제하는 방법은 한국 대통령제에서 이러한 요소들을 제거하는 것이다.

이 책의 본문에서 자세히 설명하겠지만, 한국 권력구조에 대한 전술한 주장은 정치제도에 대한 이론적이고 분석적인 시각에 기반한 것이다. 이에 반해, 경험주의적 시각은 이론적 설명보다 경험적 사례에 의존한 주장을 제시한다. 이 시각은 미국이나 서구 국가의 정치제도를 관찰하고 이들 국가의 정치제도를 한국에 도입하면 한국 민주주의의 문제가 해소될 것이라 주장한다. 예컨대, 서구민주주의 국가가 채택한 내각책임제를 도입하면 한국에서도 권력 분산이 촉진되고 협치가 강화되어 정치 양극화 문제를 억제할 수 있다고 주장하는 것이다. 그러나 이 책의 이론적 시각에 의하면, 양당제 국가에 내각책임제가 도입되면 행정부의 권력은 오히려 강화되며, 다당제 국가에 내각책임제가 도입된다 해도 협치가 항상 촉진되는 것은 아니다.

제도화 수준이 약한 정당에서 정치 엘리트가 권력 투쟁에 집중하는 한국과 같은 국가에서 다당제와 내각책임제가 조합되면, 유력 정치인을 중심으로 형성된 여러 정치세력이 이해관계에 따라 연합정부에 참여하거나 탈퇴하면서 정부형성과 실각이 반복될 가능성이 높다. 한국과 같은 국가에서 다당제가 형성된다고 서구에서 발견되는 정당 간 정책 연합이 자동으로 발생하는 것은 아니며, 한국 정당이 시민사회의 다양한 집단들의 이해와 가치를 대변하는 역할을 담당하는 정책 정당으로 재편되어야 안정적인 정당 연합이 가능해진다. 서구의 내각제 국가에서 정당 간 연합이 가능한 이유는 이들 국가가 다당 내각제를 채택해서가 아니라 정당이 시민사회와 국가를 연계하는 기능을 수행하기 때문이다. 경험주의적 시각에서는 피상적으로 관찰하기 쉬운 요인이 인과적 효과를 가졌다고 오인하는 경향이 있다. 이에 반해, 이 책은 피상적인 현상 뒤에 가려진 인과적 메커니즘에 대한 이론적 분석에 근거한 주장을 전개한다.

이 책은 지난 7년 동안 제자들이 수집해 준 자료들을 분석한 결과물이다. 필자는 이 자료들을 수집하고 정리해 준 제자들에게 감사의 마음을 전하고 싶다. 아주대학교 손웅기 학생과 서지윤 학생은 2년이 넘는 시간 동안 국회의원 후보의 신상 자료, 입법 자료와 표결 자료를 수집하고 꼼꼼하게 정리해 주었고, 그 이후 아주대학교 김동진, 박인경, 정일주 학생과 고려대학교 김승엽, 박세인, 엄준희 학생이 자료 수집 작업을 마무리했다. 특히 엄준희 학생은 국회 표결 자료를 이용해서 법안의 종류를 분류하고 의원들의 표결 성향을 노미네이트(NOMINATE) 지수로 측정하는 작업을 수행하고, 이 책의 원고를 꼼꼼히 읽고 적지 않은 비문과 오탈자를 교정해 주었다. 엄준희 학생의 탁월한 자료 처리 능력과 치밀한 교정 업무가 없었다면, 이 책은 예정대로 완성되기 어려웠을 것이다. 이 책은 많은 그림과 표 및 수식을 포함하고 있기 때문에 매우 험난한 편집 과정이 요구된다. 그럼에도 불구하고, 3차례의 교정 작업을 신속하고 치밀하게 수행해 준 박영사의 박세연 선생님께 깊이 감사드린다.

저자는 동료 교수들로부터 여러 도움을 받았다. 충북대학교의 구본상 교수는 자신이 수집한 의원들의 이념 성향 설문조사 자료와 이들의 표결 성향 자료를 공유해 주었다. 고려대학교의 강우창 교수, 박선경 교수와 국회 입법조사처의 허석재 박사는 21대 국회의원 의식조사 자료를 공유해 주었다. 필자는 또한 동료 교수들과의 만남을 통해 유익한 학문적 · 정서적 교류를 할 수 있었다. 한국연구재단의 사회과학연구(SSK) 지원사업의 공동 연구자인 고려대학교의 권혁용 교수, 김동훈 교수, 이양호 교수, 장선화 교수, 지은주 교수, 조계원 교수, 경북대학교의 강우진 교수와 아주대학교 이한수 교수와의 학문적 대화는 이 책의 집필에 유익한 영감을 주었다.

저자는 가족이 베풀어 준 사랑과 희생 덕분에 학자의 삶을 유지할 수 있었다. 세월이 흐를수록 자식에 대한 사랑이 더 강해지는 부모님을 뵐 때마다 마음 아픈 감사함을 느낀다. 늘 옆에서 저자를 지켜준 아내에게 마음 깊이 감사하고 싶다. 자신의 분야에서 늘 성실하게 일하면서 심신을 건강하게 유지해 준 기연과 윤주에게 이 책을 바치고 싶다.

2025년 7월

문우진

문우진

저자는 2002년에 미국 University of California, Los Angeles(UCLA)에서 정치학 박사를 취득했고, 2004년부터 아주대학교 정치외교학과 교수로 재직하고 있다. 2020년에 민주주의 학술연구원으로부터 민주주의 학술상을 수상하였고, 2024년에 한국정당학회로부터 학술상을 수상하였다. 2018년에 발간한 『한국 민주주의의 작동원리』는 2019년에 대한민국학술원이 선정한 교육부 우수 학술 도서로 선정되었다. British Journal of Political Science (2004, 2006), Electoral Studies (2015), Party Politics (2005), Journal of East Asian Studies (2022), Public Choice (2025)에 논문을 게재하였고, 『한국정치학회보』와 그 밖의 국내 학술지에 다수의 논문을 게재하였다. 관심 분야는 민주주의, 선거 경쟁 및 입법과정, 정치제도이다.

1장 들어가는 말 1

1.1. 문제 제기 1

1.2. 대의민주주의의 구조적 문제 2

1.3. 대의민주주의의 구조적 문제와 정치제도 9

1.4. 이 책의 개요 16

Ⅰ부 단순다수제는 누구의 입장을 대표하는가

2장 단순다수제는 누구의 입장을 대표하는가? 중위투표자 이론과 정치거래 이론 31

2.1. 서론 31

2.2. 다운스의 중위투표자 이론 32

2.3. 정치소비자 모형 대 정치투자자 모형 36

2.4. 현실 세계에서의 선거 전략 38

2.5. 정치거래 이론 42

2.6. 정치의 시장거래화와 민주주의의 위기 48

2.7. 결론 55

3장 국민과 의회의 이념적 조응성: 이론적 논의와 한국 사례 분석 58

3.1. 서론 58

3.2. 비례제에서 시민사회와 의회의 조응성 60

3.3. 단순다수제에서 시민사회와 의회의 조응성 63

3.4. 한국의 두 주요 정당 이념 69

3.5. 결론 76

4장 한국 선거제도의 기계적 · 행태적 효과: 양당 체제와 유인 가치 중심의 선거 경쟁 78

4.1. 서론 78

4.2. 이론적 논의: 선거제도의 구성 요소와 효과 79

4.3. 한국 선거제도의 기계적 효과: 양당 지배 체제 산출 95

4.4. 한국 선거제도의 행태적 효과: 유인 가치 선거 경쟁과 정치 개인화 102

4.5. 결론 110

Ⅱ부 정부형태와 입법제도가 다수와 소수의 이익 균형에 미치는 영향

5장 한국 정부형태와 삼권분립: 입법부-행정부 관계와 사법부 독립성 115

5.1. 서론 115

5.2. 정부형태와 입법부-행정부 관계: 이론적 논의 116

5.3. 한국 대통령의 입법적 · 비입법적 권한 121

5.4. 한국 대통령의 행정명령 권한과 정치적 권한 125

5.5. 민주화 이후 정부 유형의 변화 129

5.6. 사법부 독립성 138

5.7. 제왕적 대통령 권력 분산 168

5.8. 결론 174

6장 입법제도와 입법 생산: 다수 지배 원리와 소수 보호 원리의 균형 177

6.1. 서론 177

6.2. 한국에서의 입법 메커니즘 179

6.3. 경험 분석 190

6.4. 결론 198

7장 한국 대통령제에서의 입법 메커니즘: 거부권 행사자 모형 분석 200

7.1. 서론 200

7.2. 대통령제에서의 입법 생산성과 입법 결과 분석 202

7.3. 정당 체제와 입법 규칙이 국회의 입법 생산성과 입법 결과에 미치는 영향 219

7.4. 행정부 의제 설정 권한과 행정부 입법 생산성 228

7.5. 경험 분석 231

7.6. 결론 242

Ⅲ부 한국에서의 입법적 충원과 대리인 문제

8장 정당 모형과 한국 정당의 특성: 낮은 제도화 수준의 파벌 정당 247

8.1. 서론 247

8.2. 캐츠와 메이어의 진화론적 정당론 249

8.3. 크라우웰의 정당론 251

8.4. 정치의 개인화와 라핫의 개인화된 정당 모형 258

8.5. 정당 정치의 제도화와 통합 모형. 260

8.6. 정당 모형의 조작화와 정당 모형 비교분석 265

8.7. 결론 275

9장 한국에서의 대리인 문제: 사전적 선발과 사후적 통제 278

9.1. 서론 278

9.2. 사전적 선발: 국회의원 후보와 당선자의 개인 배경 기술적 분석 279

9.3. 사후적 평가 283

9.4. 결론 298

10장 입법 활동과 대리인 문제: 지역구 의원의 정치 성향, 유인 가치와 입법 성과 301

10.1. 서론 301

10.2. 당선자의 정치 성향과 유인 가치가 득표에 미치는 영향 302

10.3. 당선자의 정치 성향과 정치 자본이 입법 성과에 미치는 영향 307

10.4. 결론과 함의 320

Ⅳ부 당간 차원 대표성과 당내 차원 대표성 증진을 위한 정치제도 개혁 방안

11장 한국 정치제도와 정치제도 설계 방향: 당간 차원 대표성과 당내 차원 대표성 325

11.1. 서론 325

11.2. 권력 분산과 민주주의의 질 327

11.3. 한국 정치제도의 종합적 평가 330

11.4. 당간 차원 대표성과 정치제도 333

11.5. 당내 차원 대표성과 정치제도 설계 방향 340

11.6. 결론 342

12장 혼합형 선거제도: 일거양득 제도인가 일거양실 제도인가? 344

12.1. 서론 344

12.2. 혼합형 선거제도의 장단점과 정치적 효과 346

12.3. 서로 다른 혼합형 제도의 특징과 위성정당 창당 가능성 350

12.4. 연동형 선거제도와 준연동형 선거제도 의석 배분 방식 365

12.5. 위성정당 방지 방안의 실효성 379

12.6. 결론 381

13장 국회의원과 대통령 선거제도 개혁 방안: 

부분 개방 명부 권역별 비례제와 순위 투표제 385

13.1. 서론 385

13.2. 선거제도의 규범적 가치와 선거제도 장단점 비교분석 386

13.3. 선거제도 개혁 논의 393

13.4. 국회의원 선거제도 설계: 부분 개방 명부 권역별 비례제 415

13.5. 대통령 선거제도 개혁 방안 427

13.6. 결론 435

14장 지방 선거제도 개혁 방안: 개방 명부 중층 비례제 440

14.1. 서론 440

14.2. 이론적 논의 441

14.3. 지방선거 개혁 방안 448

14.4. 개방 명부 중층 비례제와 다른 선거제도 의석 배분 비교 시뮬레이션 456

14.5. 중층 비례제와 다른 대안과의 비교 461

14.6. 결론 463

15장 맺는말 469