초판발행 2025년 9월 15일

대한민국은 지금 중대한 도전에 직면해 있습니다.

특히 ‘국가 안보의 최후 보루’라 불리는 군의 정체성이 흔들리고 있다는 사실은 간과할 수 없는 과제입니다. 단단한 국방은 우연히 만들어지지 않습니다. 그것은 올바른 역사 인식, 정확한 지식, 논리적 신념, 그리고 이를 실천하는 굳건한 행동에서 비롯됩니다.  

저는 1980년대 초, ‘한국 국방과 군의 존재 이유가 흔들리지 않을까’ 하는 깊은 우려를 품게 되었습니다. 1978년 서울대 정치학과를 졸업하고 행정고시 합격 및 해군 장교 복무를 마친 뒤, 1982년 국방부 정책실에서 공직 생활을 시작했습니다. 당시 안보는 ‘성역’이었고 군은 ‘정권 안보의 최전선’에 서 있었습니다. 군 엘리트들은 정부와 사회 각 분야에서 출세에 급급해 정작 한국 국방과 군에 대한 전문성 함양에 소홀했습니다. 더욱이 역사적 격변기 속에서 군과 정치권 사이에 쌓인 깊은 갈등과 불신의 그림자 아래, 미래 한국 국방과 군이 이러한 시련을 제대로 감당할 수 있을지 큰 염려가 앞섰습니다.

대한민국이 자유민주주의 국가로 생존하고 발전하려면, 한국 국방과 군의 존재 이유와 구성원들의 강한 책임감, 그리고 시류와 여론에 흔들리지 않는 합리적인 국방정책 체계를 정립해야 한다는 사명감을 느꼈습니다. 이에 저는 미국 하버드대학교와 랜드연구소 안보정책대학원에서 국방정책과 군사전략을 깊이 있게 연구하여 석·박사 학위를 취득했습니다.

이후 국방부에 복직하여 1991-92년 남북한 핵 협상에서 ‘거짓말에 능한 북한 협상단’과 치열하게 맞섰고, 1993년 김영삼 정부에서는 국방장관 정책보좌관으로서 군의 정치적 개입을 완전히 종식시키기 위한 ‘군의 정치적 중립 선언’ 초안 작성에 참여했습니다. 1994년 국방대학교로 자리를 옮겨 한국 국방정책의 이론 정립과 실용 교육을 위해 ‘국방정책론’을 강의하던 중, 2012년 한국 역사상 최초로 『국방정책론』을 발간했습니다. 이 책은 2013년 대한민국학술원으로부터 ‘한국 국방 분야의 학문적 이론을 제공한다’는 평가와 함께 ‘대한민국학술원 우수학술도서’로 선정되었고, 2016년에는 국방부가 제정한 ‘국방부 안보도서’로도 선정되어 그 가치를 인정받았습니다. 이번에 출간하는 『신국방정책론』은 국방정책론 1, 2판을 수정 보완한 결정판입니다.

그렇다면 한국 국방과 군의 정체성 확립은 왜 지연되었을까요?

첫째, 21세기 민주화 이후 한국 사회에 만연한 극심한 정치적 대립이 그 원인입니다. 정치적 환경의 변화 속에서 국가의 모든 영역에 갈등이 스며들었고, 급기야 한국 국방과 군의 정체성마저 흔들리게 되었습니다. 국방부와 군 간부들은 본연의 임무인 ‘외부의 군사적 위협’, 즉 적(敵)을 명확히 인식하고 분석하며, 합리적인 대책을 모색하고, 대통령과 정치권에 전문성에 기반한 방책을 건의하며, 군사 대비태세 확립과 교육훈련을 제대로 실시해야 합니다. 하지만 이러한 본연의 임무를 소홀히 한 채 정치권과 여론의 눈치를 보며 안보 위협에 대한 인식의 혼란을 겪는 상황까지 발생했습니다.

사무엘 헌팅턴은 『군인과 국가』에서 “민주주의 국가에서 바람직한 민군 관계는 군의 정치적 개입을 억제하면서도 군의 전문성을 보장하는 방식의 객관적 문민 통제가 이루어져야 한다”고 강조했습니다. 즉, “정치권의 군에 대한 문민통제는 유지하되, 군의 전략적이고 기술적인 판단과 자율성은 존중되어야 하며, 민간이 정치적 논리로 군을 재편하려는 시도는 중지되어야 한다”는 것입니다. 

올바른 민주 정치를 위해서는 정치권이 군 전문 집단의 정치 중립적이고 확고한 국가관 및 대적관에 근거한 판단과 대책 건의를 존중해야 합니다. 또한, 군은 어떠한 경우에도 정치권의 눈치를 보지 않고 정치 중립적이고 확고한 전문적 군사 식견을 정치권에 전달해야 합니다. 이러한 전통이 제대로 정립되지 못하고 흔들리는 상황에서 최근 30년간 국방과 군의 정체성이 점차 약화된 것은 결코 우연의 산물이 아니었습니다.

둘째, 정치인과 국민들이 국방과 군사, 국방정책과 군사작전의 차이를 제대로 알지 못한 채, 국방을 군사작전과 혼동하는 상황이 지속되고 있기 때문입니다. 이로 인해 국방과 군의 정체성 확립이 지연되고 있습니다.

국방부는 국방정책을 결정하고 시행하는 정부 부처입니다. 따라서 국방부 장관을 비롯한 고위 공직자들은 국방 전문가들로 채워져야 합니다. 미국이나 다른 선진국처럼 국방부 장관은 민간 국방 전문가나 제대한 지 10년이 지난 군인이 맡아야 제대로 기능할 수 있습니다.

정책과 작전은 본질적으로 큰 차이가 있습니다. 정책은 문제를 식별하고 최적의 대안을 선택하며, 시행 결과 발생할 모든 결과(이익, 손해, 이해관계자 반응)를 예측하고 갈등 관리 방안까지 고려하여 결정해야 합니다. 정책은 작전보다 장기적인 안목을 요구하며, 결정 과정에서 다양한 이해관계자들과의 대화와 광범위한 토론을 거쳐야 합니다. 그러나 오늘날 중요한 국방정책들이 표심을 위한 공약으로 제시되고 심층적인 분석 과정 없이 마치 장기(將棋)의 판을 보지 않고 한 수만을 내다보는 듯 즉시 추진되는 경향이 있습니다. 국방정책은 ‘국가의 생존과 국민 보호’를 목적으로 하므로 포퓰리즘에 좌우된다면 국가의 근간이 위태로워질 수 있습니다.

반면 군사작전은 목표와 시간이 매우 제한적입니다. 적을 상대로 신속하게 시행되므로 비밀 유지가 필수적이며, 기습적인 작전이 더욱 효과적입니다. 작전이 결정되면 아무도 이의를 제기할 수 없고, 토론도 허용되지 않으며, 항명은 용납되지 않고 무조건 복종해야 합니다.

따라서 국방정책을 군사작전처럼 다루는 사람들은 국방정책을 그르치기 쉽습니다. 군사작전가는 합동참모본부와 각 군에 적합하며, 국방정책 분야에는 적합하지 않음은 자명한 이치입니다. 국방부와 군 고위 인사 임명 시 이러한 점이 반드시 고려되어야 합니다.

결론적으로 『신국방정책론』은 한국 국방과 군의 정체성을 회복하고 강화하는 방법을 모색하고자 국방의 14가지 세부 분야를 학문적으로 깊이 있게 다루었습니다. 각 장마다 국방정책의 실제 사례와 현안 이슈들을 연결하여 국방의 정체성을 회복하는 데 실질적인 아이디어를 제공하고자 했습니다. 2012년 『국방정책론』 출판 이후 13년간 변화된 국제정세와 안보 정세, 그리고 국내적으로는 인구 절벽 현상 및 첨단 군사과학기술의 등장을 고려했습니다. 국방정책에 미치는 영향을 분석하기 위해 국제정치학, 정책학, 경제학, 조직론 등 관련 분야의 새로운 이론과 정책적 아이디어들을 이 책에 담아내려 노력했습니다.

이 책이 국방 및 군 분야뿐만 아니라 다양한 학계, 정치인, 그리고 국민들에게 널리 읽히기를 간절히 바랍니다. 이 책의 모든 부족한 점은 전적으로 저자의 책임이며, 독자 여러분과의 소통을 통해 지속적으로 발전시켜 나갈 것을 약속드립니다.

이 책이 세상에 나올 수 있도록 도와주신 박영사의 안종만 회장님과 안상준 대표님, 관계자 여러분께 깊이 감사드립니다. 지난 43년간 ‘국방’이라는 한 길을 걸어오도록 이끌어 주신 서울대학교, 미국 하버드대학교와 랜드연구소의 은사님들, 한미 양국의 국방 및 군 커뮤니티와 학계의 많은 분들께 감사드립니다. 또한 변함없이 국방의 길에 집중할 수 있도록 격려해 준 가족과 친지들에게도 고마움을 전합니다. 특히 이 책의 처음부터 끝까지 섬세한 교정으로 함께 해 준 사랑하는 아내 오혜란에게 깊은 감사를 전합니다. 그리고 이 책의 집필 공간을 기꺼이 허락해 주신 재미 사업가 박순기 회장님께도 깊은 감사를 드립니다.

2025년 7월 30일

청파동 서재에서

한 용 섭

저자 약력

한용섭(韓庸燮)

서울대 정치학과 학사·석사

미국 하버드대 정책대학원 석사

미국 랜드대학원 안보정책학 박사

제21회 행정고등고시 합격

해군장교(OCS 70기)

국방부 한미연례안보협의회 담당

국방부 핵정책담당관 및 남북핵통제공동위 남측 전략수행요원

국방장관 정책보좌관

국방대 교수

국방대 부총장, 국방대 안보문제연구소장

통일부, 외교부, 국방부, 보훈처, 합참, 육군, 해군, 공군 정책자문위원

한국핵정책학회 회장, 한국평화학회 회장

한중 싱크넷 부회장, 한·미·중 전략대화 부회장

한국국제정치학회 부회장, 한국정치학회 부회장

노르웨이 국제문제연구소와 미국 몬테레이 비확산연구소 객원연구원

미국 랜드연구소와 유엔군축연구소 연구위원

미국 포틀랜드대학교 및 샌디에고 대학 교환교수

중국 상하이 푸단대 및 중국 외교학원, 일본 게이오대학 교환교수

현재 한국국가전략학회 회장, 국제안보교류협회 회장, 국방대 명예교수

수상

황조근정훈장(2020), 홍조근정훈장(2012), 국무총리상(1992)

대한민국 학술원 우수학술도서 선정(2023, 핵비확산의 국제정치와 한국의 핵정책, 박영사), 한국연구재단 우수학자(2015-2020), 대한민국 학술원 우수학술도서 선정(2013, 국방정책론, 박영사), 세종문화상(외교안보통일분야, 2008), 문화관광부 우수도서 선정(2004, 자주냐 동맹이냐), 국제정치학회 저술상(2004)

주요저서

『핵비확산의 국제정치와 한국의 핵정책』(2022), 『우리 국방의 논리』(2019), 『북한 핵의 운명』(2018), 『한반도 평화와 군비통제(전정판)』(2015), 『국방정책론』(2012), 『한반도 평화와 군비통제』(2004), 『동북아시아의 핵무기와 핵군축』(2001) 등

공저 및 편저

『현대의 전쟁과 전략』(2020, 공저), 『신외교안보방정식』(2020, 공저), 『미일중러의 군사전략』(2018, 공저), 『한국의 외교 안보와 통일 70년』(2015, 공저), 『미중경쟁시대의 동북아평화론』(2010, 편저), 『동아시아 안보공동체』(2005, 공저), 『자주냐 동맹이냐』(2004, 편저) 등

영문 논저

South Korea’s 70 Year Endeavor for Foreign Policy, National Defense, and Unification(2018), Peace and Arms Control on the Korean Peninsula(2005), Sunshine in Korea(2002), Nuclear Disarmament and Nonproliferation in Northeast Asia(1995), Conventional Arms Control on the Korean Peninsula(1991) 등

CHAPTER 01

국가안보전략

Ⅰ 서론 3

Ⅱ 국가이익, 국가전략, 국가안보전략과 국가안보 5

1. 국가이익과 대전략과 국가전략 5

2. 국가안보전략과 국가안보 7

3. 한국의 국가전략 수립과 국가안보전략서 작성 사례 9

Ⅲ 역대 정부의 국가안보전략서 비교 분석 11

Ⅳ 결론: 보다 나은 국가안보전략과 국가안보전략서를 위한 제언 22

CHAPTER 02

안보개념의 변화와 국방정책

Ⅰ 안보와 국방 31

Ⅱ 국가안보, 국방, 군사의 개념체계 32

1. 국가안보 32

2. 국방 35

3. 군사 37

Ⅲ 국가안보를 위한 국제정치적 접근 37

1. 세력균형 37

2. 동맹 40

3. 집단안보 41

Ⅳ 안보개념의 광역화와 국방정책 43

1. 정치안보 45

2. 경제안보 46

3. 환경(생태)안보 48

4. 사회안보 49

5. 인간안보 49

6. 초국가적 안보 또는 비전통적 안보 50

7. 소결론 51

Ⅴ 안보개념의 심층화와 국방정책 51

1. 절대안보 52

2. 상호안보 53

3. 공동안보 53

4. 협력안보 55

5. 포괄적 안보 56

Ⅵ 양자안보와 다자안보 57

Ⅶ 결론 60

CHAPTER 03

국방정책 결정 과정

Ⅰ 서론 65

Ⅱ 국방정책의 정의와 다른 정책과의 비교 67

1. 국방정책의 정의 67

2. 국방정책과 다른 정책의 비교 67

Ⅲ 국방정책의 범위 72

Ⅳ 국방과 다른 분야의 상호관련성 74

Ⅴ 국방정책 결정 과정 77

1. 정책의제 설정 단계 77

2. 정책분석 단계 79

3. 정책결정 단계 85

Ⅵ 한국 국방정책 결정 과정의 특징 88

Ⅶ 결론 94

CHAPTER 04

한반도 군사력 균형 분석

Ⅰ 위협분석의 의의 99

Ⅱ 1980년대 유럽의 재래식 군사력 균형에 대한 논쟁 102

Ⅲ 재래식 군사력 균형평가방법 106

1. 국방비 비교 107

2. 단순 정태적 평가 108

3. 가중치를 적용한 정태적 평가 110

4. 동원율 평가 115

5. 간단한 수학방정식 모델 116

6. 컴퓨터 시뮬레이션 118

7. 워 게임 119

Ⅳ 한국 전구 전쟁시뮬레이션 모델 122

Ⅴ 한반도의 군사력 균형 분석 125

Ⅵ 북핵 위협을 고려한 남북한 군사력 비교 128

Ⅶ 결론 135

CHAPTER 05

북한의 핵위협 억제

Ⅰ 북한의 핵무력 강화와 억제이론의 재성찰 139

Ⅱ 핵억제 이론의 변천과 미국의 맞춤형 억제전략 141

1. 냉전기 미국의 억제전략 142

2. 탈냉전기 미국의 억제전략과 맞춤형 억제전략의 대두 148

Ⅲ 북한 핵전략의 변화과정, 핵태세, 핵사용 시나리오와
전략적 함의 150

1. 북한의 핵전략 진화과정 150

2. 2030년경까지 북한의 핵개발 전망 159

3. 북한의 변화하는 핵태세 160

4. 북한의 핵사용 전쟁 시나리오 165

Ⅳ 북한의 핵위협을 해소하기 위한 방안 169

Ⅴ 결론 172

CHAPTER 06

자주국방과 한미동맹

Ⅰ 서론 177

Ⅱ 자주국방과 동맹에 의한 방위의 이론적 검토 179

1. 자주국방의 개념과 구성요소 179

2. 동맹에 의한 방위의 개념과 이론 181

3. 자주국방과 동맹의 상호보완성과 대립성 183

Ⅲ 한국의 안보정책 결정에서 자주성과 대미 의존성 185

1. 1950년대: 한미동맹의 형성 185

2. 1960-70년대: 자주국방의 등장과 한미연합사령부의 창설 186

3. 1980년대: 국방정책의 내실화와 한미동맹의 변화 188

4. 1990년대 이후: 상호 호혜적 한미관계의 형성 191

5. 21세기: 글로벌 포괄적 한미 전략동맹을 향하여 193

Ⅳ 한국의 군사력 사용에 대한 딜레마 198

1. 1950년대: 작전통제권의 이양 198

2. 1960-70년대: 작전통제권의 변화 200

3. 1980-90년대: 평시작전통제권 환수 202

4. 2000년대: 전시작전통제권 환수 합의 206

Ⅴ 한국의 군사력 건설에서 자주권의 이슈 208

1. 1950년대: 미국 군사원조에 의존 208

2. 1970년대: 자주적 방위산업 육성 209

3. 1980년대: 방위산업 투자 감소와 주한미군 방위비 분담 210

4. 1990년대 이후: 군사력 증강사업의 다변화 212

Ⅵ 결론: 자주국방과 한미동맹 관계의 전망 213

CHAPTER 07

한반도 위기사태 유형과 효과적 위기관리

Ⅰ 서론 221

Ⅱ 위기관리의 이론적 고찰 223

1. 위기의 정의와 개념 223

2. 위기의 진행 과정 225

3. 위기관리 226

4. 위기관리 전략 227

Ⅲ 한반도 전쟁 시나리오 230

1. 재래식 전쟁 시나리오 231

2. 핵무기를 사용한 전쟁 시나리오 233

Ⅳ 장차 한반도 위기 유형 234

1. 급변사태 시나리오 234

2. 국지도발 및 테러 시나리오 236

Ⅴ 한국의 위기관리 행태의 특성과 문제점 239

1. 위기의 인지와 분석 과정 240

2. 위기시 정책결정 과정과 대안 모색 242

3. 위기대응 및 종결 과정 243

4. 위기관리체제 244

Ⅳ 결론 246

CHAPTER 08

전략기획과 전력기획

Ⅰ 서론 251

Ⅱ 군사전략기획과 전력기획의 개념 정의 253

1. 군사전략기획의 개념 253

2. 전력기획의 개념 254

3. 전략기획, 전력기획, 작전계획의 상호관계 255

Ⅲ 전략기획과 전력기획의 분석틀 257

Ⅳ 전략기획의 내용과 종류 260

1. 개념적인 전략기획 260

2. 냉전시대 전략기획의 종류 260

3. 불확실성에 민감한 전략기획의 종류 261

4. 냉전 시와 탈냉전 시의 전략기획의 비교 265

Ⅴ 전력기획의 내용과 종류 267

1. 개념적인 전력기획 267

2. 전력기획의 종류 267

3. 전력기획방법의 사용 270

Ⅵ 결론: 한국의 전략 및 전력기획과 관련된 현안 이슈 271

CHAPTER 09

국방기획관리제도

Ⅰ 국방기획관리제도의 필요성 279

Ⅱ 한국의 국방기획관리제도 280

1. 한국 국방기획관리제도의 변천 과정 283

2. 5단계 국방기획관리제도 285

Ⅲ 한국 국방기획관리제도의 문제점 290

1. 국방기획관리제도의 취지 이해 미흡 290

2. 단계별 유기적 연계성 및 분석평가 기능 미흡 291

3. 국방중기계획의 한계 293

4. 방사청 창설과 국방기획관리제도의 변화 294

Ⅳ 결론: 기획관리제도의 혁신 방안 295

CHAPTER 10

국방인력제도

Ⅰ 국방인력제도의 의의와 종류 303

1. 병역제도의 의의 303

2. 세계의 병역제도 304

3. 한국의 병역제도 307

4. 병역제도의 종류 307

5. 병역제도의 분석 모델 309

Ⅱ 징병제와 모병제의 비교 310

1. 전투력 측면의 비교 310

2. 경제적인 측면의 비교 312

3. 사회적 측면의 비교 314

4. 정치외교적 측면의 비교 316

Ⅲ 한국 병역제도의 문제점과 개선책 317

1. 현행 병역제도에 대한 국민들의 평가 317

2. 구조적 문제점과 운영상의 문제점 극복방안: 간부 확대 방안 318

3. 인구절벽 현상과 미래 국방인력구조 설계와 관련한 이슈 320

4. 병사 봉급 인상 관련 논란 323

5. 비상근 유급 예비군 제도의 도입 324

6. ‘양심적 병역 거부자’ 문제와 대체 병역제도의 도입 325

7. 징병제를 모병제로 전환할 경우 정책적 이슈 326

Ⅳ 결론 327

CHAPTER 11

국방과 국민경제

Ⅰ 서론 331

Ⅱ 민간경제와 국방경제의 상호비교 332

Ⅲ 국방비와 국민경제의 긍정적 상호관계 이론 334

1. 규모의 경제 334

2. 국방기술의 민간분야에 대한 파급효과 336

3. 민군겸용기술을 통한 민간경제에의 파급효과 337

4. 부수적 효과 338

5. 정보의 공유 338

6. 위험부담 338

7. 국제적 독점 이익 339

8. 자본시장의 실패 보완 339

Ⅳ 국방비와 국민경제의 부정적 상호관계 이론 340

1. 민간경제의 저축, 투자, 수출을 구축하는 효과 340

2. 기술진보의 방향을 오도 341

3. 군수산업의 부패 341

4. 시장의 유동성 증가 342

5. 인플레이션 유발 가능성 342

6. 정보전파의 제한 343

Ⅴ 국방비의 산업연관효과 분석 343

Ⅵ 결론 350

CHAPTER 12

무기체계의 획득정책

Ⅰ 서론 357

Ⅱ 획득의 정의와 프로세스 358

1. 무기체계 획득의 정의 358

2. 무기체계 획득 방법과 프로세스 359

Ⅲ 한국 획득체계의 진화 과정 367

1. 기반조성기(1968-1980) 369

2. 정체기(1981-1988) 371

3. 성장기(1989-1998) 372

4. 도약기(1999-2005) 373

5. 방위산업 선진화 시기(2006-현재) 374

Ⅳ 선진 획득체계 구축을 위한 과제 382

1. 방위사업청의 획득 전문기관으로 위상 강화 382

2. 방산 수출의 지속적 성장과 ‘세계 4강 방산 수출국’ 목표 달성 383

3. 무기체계 개발 소요 제기 및 소요 결정에 대한 전문성 제고 387

4. 방위사업 비리 근절을 위한 지속적인 노력과 ‘연구 실패 수용
문화’ 조성 및 연구인력에 대한 사기 진작 대책 389

5. 첨단기술 연구개발 제도의 정착과 신속 획득 방안 제도화 394

6. K-방산 생태계 조성 397

Ⅴ 결론 399

CHAPTER 13

남북한 재래식 군비통제

Ⅰ 서론 403

Ⅱ 유럽에서의 군사적 신뢰구축과 군축의 이론과 사례 404

1. 국방과 군비통제: 병행추진 가능성 여부 404

2. 군사적 신뢰구축과 군축의 개념과 이론 405

3. 유럽의 군비통제 사례 406

Ⅲ 과거 남북한 간 군사적 신뢰구축과 군비통제 회담 416

1. 1990-2017년까지의 남북한 군비통제 416

2. 남북한 군사적 신뢰구축의 부진 이유 418

Ⅳ 문재인 정부 시대의 남북한 간 군사적 신뢰구축과 군비통제 422

1. 배경 422

2. 9.19 남북 군사합의서 423

3. 9.19 군사합의서에서의 운용적 군비통제조치 424

4. 경과 427

5. 평가 429

Ⅴ 결론 430

CHAPTER 14

국방개혁과 군사혁신

Ⅰ 서론 437

Ⅱ 국방개혁과 군사혁신의 용어 정의 439

1. 개혁, 혁신, 혁명과 유사한 개념들의 정의 439

2. 군사혁신과 국방개혁의 개념 정의 442

Ⅲ 국방개혁의 이유와 범위 448

1. 국방개혁의 이유 448

2. 국방개혁의 범위 449

Ⅳ 한국의 국방개혁의 목표와 내용 451

1. 국방의 효율화 451

2. 국방의 전문화 453

3. 국방의 정보화와 첨단화 458

4. 국방의 지능정보화 460

5. 국방의 민주화 470

Ⅴ 국방개혁에 따르는 전략적 이슈의 접근 방안 472

1. 개혁 주도세력 472

2. 개혁 아이디어 473

3. 개혁 주도부서의 설치 474

4. 개혁에 대한 지지 확보 475

5. 개혁의 속도 476

6. 인사정리와 재배치 477

7. 개혁 피로증의 관리 478

Ⅵ 민주화 시대의 국방개혁의 역사 479

1. 국방의 과학화와 선진화 479

2. 민주화와 국방개혁 드라이브 480

Ⅶ 결론 487

참고문헌 489

찾아보기 490