초판발행 2023. 4. 20

제2판발행 2026. 3. 20

제2판 머리말

2023년 4월에 초판이 발간된 이후 어느덧 3년의 시간이 지났습니다. 그동안 공저자들의 기대 이상으로 이 책에 관심을 가져주시고 읽어주신 독자 여러분께 깊이 감사드립니다. 독자 여러분의 관심과 격려 덕분에 이번에 제2판을 내게 되었습니다.

초판에서 필자들은 우리 지방자치법의 기본 구조를 소개하고 이해하기 쉽게 설명하고자 하였습니다. 두껍지 않고 읽기 쉬우면서도 동시에 공법적 전문성을 갖출 수 있도록 도움을 주는 책을 만들어 보자는 초판의 집필 의도는 제2판에서도 그대로 유지하였습니다. 제2판에서는 초판 출간 이후의 제도 변화와 논의를 반영하고, 지방자치의 실제 운영을 이해하는 데 중요한 영역인 지방재정 부분을 보완하였습니다. 이를 위해 고려대학교 정경대학 행정학과에서 행정법을 담당하시는 임현 교수님이 새롭게 집필에 참여하였습니다. 제8장에 지방재정에 관한 내용을 추가하여 교과서의 완결성을 더욱 높이게 되었습니다. 교육과 연구, 그리고 학교 행정업무로 바쁘신 중에도 공동 저자로 집필에 참여해 주신 임현 교수님께 깊이 감사드립니다.

이 책은 지방자치법의 모든 논점을 망라하기보다는 헌법이 보장하는 지방자치의 의미와 지방분권의 원리를 중심으로 지방자치단체의 권한과 사무, 지방민주주의의 제도, 그리고 자치행정기관의 구조를 이해하는 데 필요한 기본적인 틀을 제시하는 방향으로 기획하였습니다. 초판의 발간 이후에 지난 3년간 AI의 발전 속도는 너무도 빠르고, 그와 더불어 여러 법학 관련 DB 서비스들도 상당한 수준으로 발전하였습니다. 이러한 시대 변화에 맞도록, 이 책은 필요한 모든 논의를 망라하는 것이 아니라, 다양한 논의와 정보를 습득하고 이해하고 분석하고 취사선택하는 데에 있어 중요한 이해의 틀과 기준을 독자께 소개하고 전달하는 데에 더욱 중점을 두고자 하였습니다.

이번 개정판이 출간될 수 있도록 도움을 주신 분들께 감사의 말씀을 드립니다. 먼저, 오랫동안 지방자치와 지방자치법을 연구해 오신 여러 선학, 동료, 후배 동학(同學) 학자들께 깊이 감사드립니다. 이 책 역시 지방자치와 지방자치법을 향한 우리 학계의 노력에 기반하고 있습니다. 이 책의 출간을 위해 관심과 지원을 보내주신 박영사 안종만 회장님, 안상준 대표님, 편집을 맡아 주신 문선미 부장님께 감사드립니다. 문선미 부장님은 신속하면서도 정확한 편집과 교정으로 공저자들의 수고를 크게 덜어주셨습니다. 초판을 기획한 장규식 팀장님, 그리고 뒤를 이어 이번 제2판의 기획을 담당해 주신 최동인 대리님께도 감사드립니다. 초판의 머리말에도 소개되어 있지만, 전훈 교수님과 장규식 팀장님의 기획이 이 책을 있게 하였습니다. 이번 제2판을 기획한 최동인 대리님의 출판에 대한 진지한 열정과 노력은 필자에게도 항상 신선한 도전이 되고 있습니다.

필자는 30여 년 전 여러 선학 스승님께서 박영사를 통하여 발간하신 법학서들을 통하여 ‘법학’이라는 넓고도 깊은 학문의 세계를 처음 접할 수 있었습니다. 세월이 흘러 어느새 필자가 박영사를 통하여 새로운 학문 후속세대를 위한 책의 집필에 참여하고 있다는 사실이 더욱 감사하게 느껴집니다. 이 책이 지방자치와 지방분권을 공부하는 학생들과 독자들에게 작은 도움이 되기를 바랍니다. 앞으로도 우리 사회의 지방자치와 지방분권, 그리고 균형발전에 관한 논의가 더욱 풍성해지는 데에 이 책이 작은 디딤돌이 되기를 바랍니다.

2026년 3월

저자들을 대표하여

이진수

전 훈

현) 경북대학교 행정학부 교수

경북대학교 법과대학·대학원 졸업(법학사·법학석사), Aix-MarseilleⅢ대학교 대학원 졸업(법학박사)

경상대학교 법과대학 교수·법학연구소장, 경북대학교 행정대학원장, 유럽헌법학회 회장, 한국비교공법학회 회장, Professeur invité à l’Université d’ Aix-Marseille Ⅲ(2007)·de Nîme(2010), University of Florida Visiting Scholar(2014-2016), 5급 공채시험, 국가직 및 지방직 7급·9급 공채시험 출제위원

이진수

현) 서울대학교 행정대학원 교수

서울대학교 법과대학(법학사), 행정대학원(행정학 석사 졸업, 박사 수료), 대학원 졸업(법학박사)

변호사, 행정안전부 행정사무관, 영남대학교 법학전문대학원 교수(법학과장, 법학전문대학원 부원장), 서울대학교 행정대학원 학생부원장, 서울대학교 기획처 협력부처장, 서울대학교 국가미래전략원 부원장, 변호사시험, 사법시험, 5급 공채시험, 국가직 및 지방직 7급·9급 공채시험 출제위원

임 현

현) 고려대학교 행정학과 교수

고려대학교 법과대학·대학원 졸업(법학사·법학석사), 독일 Regensburg 대학교 법과대학 박사과정 졸업(법학박사)

순천향대학교 법학과 교수, 단국대학교 법학과 교수, 대통령 소속 자치분권위원회 위원, 자치분권 사전협의 자문단 위원, 지방공기업정책위원회 위원, 변호사시험, 사법시험, 5급 공채시험, 국가직 및 지방직 7급·9급 공채시험 출제위원

차  례

제1편  서    론

제1장 헌법이 보장하는 지방자치⦁17

제1절 지방자치란 무엇인가: 자치 개념에 대한 인식 17

1. 정치적 의미의 자치 개념 ― 주민자치와 연결 18

2. 법적 의미의 자치 개념 ― 단체자치와 연결 19

3. 지방자치의 본질 ― 자치권의 성질 19

(1) 고유권설    19

(2) 국가로부터 받은 권리(전래설)    20

(3) 제도적 보장이론    21

4. 지방자치의 의의와 성격 ― 헌법재판소 2009.3.26. 2007헌마843 21

제2절 지방자치와 지방분권은 다른 것인가? 23

1. 지방분권의 의의 25

(1) 지방분권    25

(2) 기능적 분권    26

2. 지방자치분권과 헌법개정 27

(1) 지방자치분권: 하이브리드 혹은 반(半)대의제 지방자치    27

(2) 지방분권과 헌법개정    30

제2편 지방자치단체

제2장 분권화된 공법인⦁35

제1절 지방자치단체의 존재 35

1. 지방자치단체의 종류와 구성요소 36

(1) 일반지방자치단체(제2조 제1항·제2항)와 특별지방자치단체(제2조 제3항)    36

(2) 지방자치단체를 구성하는 요소    38

2. 명칭과 구역 38

(1) 명칭    40

(2) 구역    41

제2절 지방자치단체의 조례와 단체장의 규칙 46

1. 지방자치단체가 제정하는 특별한 행정입법 47

(1) 국가입법과는 구별되는 고유한(sui generis) 자치입법    47

(2) 자치입법의 종류와 내용    48

2. 조례의 구체적 검토 50

(1) 여전히 논란 중인 지방자치법 제28조 제1항    50

(2) 훨씬 더 많은 위임조례 ― 제28조 제2항    57

(3) 조례와 과태료 ― 제34조와 제156조 제2항    58

(4) 조례의 제정과 공포    58

제3장 지방자치단체의 권한과 사무⦁64

제1절 보충성에 따른 사무의 배분 64

1. 보충성원칙 65

(1) 의의    65

(2) 보충성원칙의 이중성    68

2. 기초자치단체와 광역자치단체의 사무배분과 처리 69

(1) 자치사무의 포괄성과 광역-기초 지방자치단체 사이의 사무배분    70

(2) 사무처리에서의 상급 지방자치단체의 조례준수와 국가사무의 처리 제한    74

3. 자치사무(고유사무와 단체위임사무)와 기관위임사무 75

(1) 고유사무와 단체위임사무    76

(2) 기관위임사무와 폐지 논쟁    77

제2절 지방자치단체조합과 특별지방자치단체 83

1. 지방자치단체조합을 통한 협력 83

(1) 의의    83

(2) 조합의 설립과 조직    85

(3) 사무와 감독    86

2. 신설된 특별지방자치단체 87

(1) 지방자치단체조합과 구별되는 “특별한” 자치단체    87

(2) 국가의 설치 권고와 사전협의    88

(3) 구성 지방자치단체의 권한의 변동 여부    88

제4장 지방자치와 법치주의⦁90

제1절 행정상 후견 90

1. 행정상 후견과 계서적 통제: 지방자치단체가 하는 행위의 적법성 혹은 합목적성의 보장 91

(1) 의의    91

(2) 법률에 규정된 후견기관의 직접적인 개입    92

(3) 계서적 통제    92

2. 국가와 지방자치단체의 후견적 관계 93

(1) 의의    93

(2) 후견적 감독과 계서적 통제의 혼합    94

제2절 기관소송 100

1. 지방자치법에 나타난 기관소송 100

(1) 수평적 기관소송과 수직적 기관소송    102

(2) 행정상 후견(시정명령 불이행에 대한 감독청의 취소·정지)과 지방자치단체장의 제소    102

2. 제192조의 검토 103

(1) 행정상 후견의 구체화    103

(2) 행정소송의 제기    106

제3편 지방민주주의

제5장 지방의회⦁111

제1절 지방의회 111

1. 지방의회의 조직 및 권한 111

(1) 지방의회의 지위    111

(2) 지방의회의 구성    112

(3) 지방의회의 권한    113

(4) 지방자치단체 기관구성 다양화와 지방의회의 역할 변화 가능성    113

(5) 정리    116

2. 지방의회의 역할 강화를 위한 지원제도 116

(1) 의회사무기구의 설치    116

(2) 전문위원제    117

(3) 지방의회의 인사권 독립 등 자율성 강화    117

제2절 지방의회의원 119

1. 지위 119

(1) 선출    119

(2) 권리와 의무    119

2. 의원의 의정활동에 대한 지원 120

(1) 지방의회의원에 대한 정책지원 전문인력 제공    120

(2) 의원 보좌관 도입 문제    121

(3) 정리    122

제6장 주민의 자치행정에 대한 직접 참여⦁124

제1절 주민의 자치행정 참여 124

1. 지방자치법상 주민 125

(1) 의의    125

(2) 주민의 권리    126

2. 자치행정에 대한 직접 참여 127

(1) 주민의 정책 참여    127

(2) 주민자치회    128

(3) 지방재정법상의 주민참여예산제도    130

제2절 주민투표 133

1. 주민투표권 133

2. 주민투표의 대상 및 실시 134

(1) 주민투표의 대상    134

(2) 주민투표의 실시    135

(3) 주민투표의 결과    136

(4) 주민투표쟁송    137

제3절 조례의 제정·개정·폐지 청구 138

1. 조례 제정 및 개폐청구 138

(1) 청구권자    139

(2) 대상    139

(3) 청구요건    139

(4) 주민청구조례안에 대한 심사·의결    140

2. 규칙의 제정과 개정·폐지 의견 제출권 140

제4절 주민감사청구 141

1. 의의 143

2. 청구의 당사자 143

(1) 청구권자    143

(2) 청구의 상대방    144

3. 감사청구의 대상 144

4. 감사결과의 처리 144

제5절 주민소송 146

1. 의의 149

2. 주민소송의 종류 149

(1) 제1호 소송    149

(2) 제2호 소송    150

(3) 제3호 소송    150

(4) 제4호 소송    150

3. 요건 151

(1) 주민소송의 대상    151

(2) 구체적 검토    151

(3) 주민소송의 당사자    152

(4) 주민감사청구 전치주의    152

4. 주민소송의 심리 154

제6절 주민소환 157

1. 의의 157

2. 대상, 요건 및 효과 158

(1) 투표권자    158

(2) 대상    158

(3) 실시요건    158

(4) 주민소환투표의 절차    159

(5) 불복    160

제4편 자치행정기관

제7장 집행기관⦁163

제1절 지방자치단체의 장 163

1. 지위 163

(1) 집행기관    163

(2) 기관구성의 다양화    164

(3) 선출 및 임기    166

2. 권한 168

(1) 포괄적 사무처리권한    168

(2) 집행기관 내부에 대한 권한    169

(3) 의회에 대한 권한    170

3. 보조기관 등 171

(1) 보조기관    171

(2) 소속 행정기관    172

(3) 하부행정기관    174

제2절 교육감 175

1. 지방교육자치의 실시 175

(1) 연혁    175

(2) 지방교육자치제도의 본질(99헌바113)    177

2. 교육감 178

(1) 선출 및 임기    178

(2) 겸직의 제한    179

(3) 후보자의 자격    179

(4) 권한    180

(5) 소환 및 퇴직    183

3. 지방교육자치 관련 중요 판례 184

(1) 서울특별시교육감의 교육부장관의 자율형 사립고등학교 지정취소처분에 대한 취소소송(지방자치법 제188조 제6항)    184

(2) 전라북도교육감의 교육부장관의 학교생활기록부 작성에 관한 사무(공무원에 대한 징계의결 요구 또는 징계의결요구신청) 관련 이행명령에 대한 직권취소처분의 취소소송(제189조 제6항)     188

(3) 전라북도의회가 의결한 ‘전라북도교육청 행정기구 설치 조례 일부 개정조례안’에 대하여 전라북도 교육감이 재의를 요구하였으나 전라북도의회가 위 조례 개정안을 원안대로 재의결함으로써 확정한 사안    191

제8장 지방자치단체의 재정⦁194

제1절 재정운영의 기본원칙 195

1. 지방자치단체의 자치재정권 195

2. 재정운영의 기본원칙 197

(1) 지방재정의 조정    197

(2) 건전재정의 운영    198

(3) 국가시책의 구현 등    199

(4) 지방채무 및 지방채권의 관리    199

제2절 예산과 결산 201

1. 예산의 편성 및 의결 201

(1) 예산의 편성, 의결, 이송 및 고시    201

(2) 계속비, 예비비, 추가경정예산, 예산이 성립하지 아니할 때의 예산 집행    203

(3) 재정부담이 따르는 조례 제정 등    204

(4) 예산과정의 주민참여    205

2. 결산 205

제3절 수입과 지출 206

1. 지방자치단체의 수입 206

(1) 지방세    206

(2) 사용료, 수수료, 분담금    208

2. 경비의 지출 209

제4절 재산 및 공공시설 212

1. 지방자치단체의 재산 212

2. 지방자치단체의 공공시설 213

제5절 지방공기업 등 214

1. 지방재정 운영에 관한 법률의 제정 214

2. 지방공기업의 설치·운영 215

(1) 지방공기업법    215

(2) 지방공기업의 종류     215

(3) 지방공기업에 대한 법적 규율의 특징    216

(4) 지방자치의 보장과 국가의 규제    216

(5) 공기업 임원의 전문성    217

판례색인 218

사항색인 220