초판발행 2026. 3. 20

머리말

민주주의의 꽃은 선거이다. 이는 공직 선거뿐만 아니라 우리 삶의 기반인 농협·수협·축협, 산림조합, 새마을금고, 신협 등 공공단체의 선거에서도 마찬가지이다. 이들 단체의 대표자를 선출하는 과정에서의 공정성과 투명성은 운영의 민주성을 담보하는 핵심 가치이다. 

결국 깨끗한 선거는 지역 경제와 공동체의 향방을 결정짓는 중요한 이정표가 된다.

하지만 위탁선거의 현장은 늘 뜨겁고 치열하다. 체계적으로 마련된 “공공단체등 위탁선거에 관한 법률”이 있음에도 불구하고, 무엇이 정당한 선거운동이고 무엇이 금지된 기부행위인지에 대한 후보자의 질문은 여전히 계속되고 있다.

때로는 법의 취지를 오해하여, 때로는 관행이라는 이름 아래 소중한 당선이 무효가 되거나 법적 처벌의 대상이 되는 안타까운 사례들을 수없이 목격해 왔다.

이러한 결과는 후보자 개인에게 중대한 불이익을 초래할 뿐 아니라, 조합 구성원의 신뢰와 조직 운영에도 부정적인 영향을 준다.

지난 2015년부터 전국 1,300여 곳의 농협·수협·축협·산림조합 대표자를 동시에 선출해 온 전국동시조합장선거는 벌써 4회째를 맞이하고 있다.

2023년에 치러진 제3회 전국동시조합장선거에서 위탁선거법 위반행위로 고발된 사례가 168건, 수사 의뢰가 37건에 달한다.

그리고 행정처분인 선거관리위원회의 경고도 500여 건에 달한다.

2019년 제2회 전국동시조합장선거에서 발생한 고발 185건, 수사 의뢰 19건과 비교해도 위반 사례의 발생 수가 감소하지 않고 있음을 보여준다.

본 해설서는 이러한 문제의식에서 출발한다. 위탁선거는 공직선거와 유사한 규율 체계를 갖고 있으나, 조합이라는 특수한 사회·경제적 관계 속에서 더욱 엄격한 제한이 적용된다. 따라서 법령과 판례의 정확한 이해가 필수적이지만, 기존 자료들은 분산되어 있거나 실무 적용성이 낮아 후보자와 실무자들이 참고하기에 충분하지 못한 한계가 있었다.

필자는 1991년 선거관리위원회에 근무를 시작한 후 35년 동안 광역시·도선거관리위원회 지도과장, 최일선의 구·시·군선거관리위원회 국·과장과 중앙선거관리위원회 선거연수원 연구관 및 초빙교수로 활동하며 수많은 공직선거와 위탁선거를 관리해 왔다. 

특히 법령의 연구·해석을 실무와 교육으로 연결해 온 지도과장 5년의 경험은, 후보자와 관계자에게 실질적으로 필요한 법령 해설의 방향을 설정하는 데 큰 밑거름이 되었다.

천여 건의 질의에 응답하고 수백 건의 선거법 위반행위에 대해 조사하여 행정조치 및 고발 등 형사조치를 한 과정은 이 책을 집필하게 된 직접적인 동기가 되었다.

특히 위탁선거의 경우 개인적으로 안타까웠던 점은, 공직선거에서는 후보자들이 정당의 도움과 지원을 받아 안정적인 선거운동을 하는 데 비해, 조합장 선거 등 위탁선거의 후보자들은 그러한 지원을 받기 어렵다는 점이었다.

이는 공직선거 후보자에 비해 홀로 선거를 치러야 하는 위탁선거 후보자의 정보 부족과 한계일 수도 있다.

본서는 위탁선거법의 주요 쟁점을 중심으로 관련 판례를 ‘사실관계?쟁점?법원의 판단?의의와 시사점’의 구조로 재정리했다. 

사실관계: 문제가 된 행위가 어떠한 배경과 경위에서 이루어졌는지, 그 시기와 대상, 구체적인 방법과 내용 등을 중심으로 사건의 전반적인 사실관계를 정리하였다.

쟁점: 해당 사안에서 법적으로 문제 된 핵심 판단 포인트를 도출하여, 무엇이 합법과 위법의 경계로 다투어졌는지를 명확히 하였다.

법원의 판단: 법원이 어떠한 판단 기준과 법리를 적용하여 위법 여부를 판단하였는지, 당선 무효 여부를 결정짓는 양형의 기준은 무엇이었는지를 중심으로 정리하였다.

의의와 시사점: 해당 판례가 위탁선거법 해석과 판단에 갖는 의미를 짚고, 후보자가 실제 현장에서 위법 행위를 예방하고 올바른 선거운동 방향을 설정할 수 있도록 기준과 주의점을 도출하였다.

이는 판례 해석의 일관성과 체계성을 확보하고, 법리가 실제 선거 현장에서 어떻게 적용되는지 명료하게 보여주기 위함이다. 특히 사전선거운동, 기부행위, 매수행위, 호별방문, 허위사실공표 등 현장에서 빈번히 발생하는 사례 등을 중심으로 분석하였다.

판례는 죽은 글자가 아니라, 법이 현실에서 살아 움직이는 모습이다.

본 해설서가 후보자에게는 위법 가능성이 높은 행위를 사전에 인지하고 법적 위험을 예방하는 ‘안전한 나침반’이 되고, 관계자에게는 흩어진 판례를 체계적으로 정리한 ‘실무 지침서’가 되며, 연구자에게는 위탁선거 제도 개선 방향을 탐색하는 ‘기초자료’가 되기를 소망한다.

무엇보다 본서를 통해 우리 사회의 위탁선거 문화가 한 단계 더 성숙하고 투명해지는 계기가 된다면 저자로서 더할 나위 없는 보람이 되겠다.

첫 판례 해설서인 만큼 많은 부족함을 느낀다. 독자 여러분의 조언과 비판은 더 나은 개정판을 만들기 위한 소중한 밑거름이 될 것이다. 

깊은 애정과 관심으로 이 책을 펼쳐 주신 모든 분께 감사드린다.

저자약력

황수현

중앙선거관리위원회 부이사관(현)

중앙선거관리위원회 선거연수원 초빙교수(현)

독일 베를린 자유대학교(Freie Universität Berlin) 객원연구원(Visiting Scholar)

중앙선거관리위원회 선거연수원 연구관

중앙선거관리위원회 선거연수원 민주시민교육 전문강사

공직선거법 평가 사무관 승진 최연소·첫 회 합격

충청북도·울산광역시선거관리위원회 지도과장

전라남도선거관리위원회 홍보과장

청주시서원구·울산광역시 중구선거관리위원회 사무국장

청주대학교 행정학과 학사

충북대학교 행정대학원 석사

저서 『새마을금고 위탁선거: 해설, 그리고 실전』, 박영사, 2025

제1장 총론

제1절 위탁선거법의 목적과 기본원칙 3

1. 제도적 의의 3

2. 목적과 운용원칙 5

3. 입법 연혁 7

제2절 연구의 목적과 활용 10

1. 필요성 10

2. 목적과 구성 11

3. 활용과 한계 13

제2장 선거운동

1. 선거운동기간 전 의례적인 문자메시지 반복적 발송 19

2. 선거운동기간 전 인사장 발송 21

3. 후보자 배우자의 휴대전화 이용 선거운동 24

4. 낙선 목적의 위법 인쇄물 발송 26

5. 개인적인 친교가 없는 조합원에게 사진과 연락처가 기재된 연하장 발송 28

6. 선거운동기간 전 휴대전화 대량 문자 서비스를 이용한 선거운동 31

7. 후보자가 조합원 2,780명에게 공약 등이 포함된 인쇄물 발송 33

8. 신문 기고문을 이용한 선거운동 35

9. 선거운동기간 전 카카오톡을 이용한 선거운동 및 금전 제공 37

10. 선거운동기간 전 연하장 발송 및 허위자료 제출 39

11. 선거운동기간 전 문자메시지 전송 42

12. 설 명절을 전후한 연하장 발송 44

13. 선거일 문자메시지를 이용한 선거운동 46

14. 연하장 발송을 통한 선거운동 48

제3장 지위를 이용한 선거운동

1. 체육회장 직무대행의 지위를 이용하여 소속 직원 대상 선거운동 53

2. 조합장의 지위를 이용한 선거운동 기획 참여 55

3. 조합이사의 낙선 목적 우편물 발송 57

4. 조합 직원의 전산명부 및 업무용 PC 이용 문자메시지 발송 59

5. 현직 조합장의 신규 조합원 특강 61

제4장 기부행위

1. 후보자의 친구가 후보자와 선거인들의 식사비 결제 67

2. 후보자가 제3자를 통해 조합원에게 멸치박스 제공 69

3. 후보자가 축제추진위원에 후원금 지급 및 선관위에 허위자료 제출 71

4. 후보자가 식당에서 4만 5천 원 상당의 식사를 한 후 10만 원 지급 74

5. 입후보예정자가 산악회 회원에게 천 원 상당의 배 1개씩 제공 76

6. 후보자가 선거인에게 구기자즙 1박스 제공 78

7. 조합장이 재임 중 조합원들에게 육회 제공 80

8. 조합장이 조합원들에게 딸기 등 음식물 제공 82

9. 체육회장이 예비선거인명단에 포함된 종목단체장들에게 현금 제공 84

10. 후보자가 조합원에게 식사 제공 86

11. 후보자로부터 선거인에 대한 현금 제공을 부탁받은 자의 기부행위 88

12. 후보자와 그의 사위가 조합원에게 사과 85박스 제공 90

13. 후보자를 위해 직무행위의 외관을 빌려 금품을 제공한 경우 ‘직무상의 행위’ 인정여부 92

14. 조합장이 평소 다니지 않는 교회에 헌금 5만 원 제공 94

15. 조합원 대상 260만 원 상당의 음식과 양주 5병 제공 96

16. 조합원이 활동하고 있는 단체에 찬조금 제공 99

17. 정관의 규정 없이 조합 임원에게 의류 등 제공 101

18. 조합의 적법하지 않은 절차에 의한 물품 제공 103

19. 조합장이 제3자와 공모하여 그의 명의로 조합원 109명에게 사과 제공 106

20. 조합장이 조합원에게 3회에 걸쳐 60만 원 상당의 식사비용 제공 108

21. 입후보예정자의 식사 제공 및 문자메시지 발송 111

22. 조합장이 직원과 공모하여 조합원에게 1만 원 상당 선물세트 제공 113

23. 후보자가 되려는 사람이었는지에 대한 판단 115

24. 조합장 직무대행자의 기부행위 117

25. 후보자가 평소 다니지 않는 교회에 헌금 119

26. 조합원이 회원으로 있는 향우회·번영회에 대한 금품제공 121

27. 조합원에게 현금 30만 원 제공 124

28. 제3자의 조합원 식사 제공 자리에 조합장 초청 125

29. 농협의 사업계획 및 수지예산에 따른 집행과 기부행위 127

30. 직무상 행위를 가장한 기부행위 130

31. 이장협의회의 선진지 견학에 찬조한 행위 132

32. 게이트볼 모임에 난로 제공 133

33. 기부행위 의사표시의 위법 여부 135

제5장 매수행위

1. 후보자가 되지 아니하도록 할 목적으로 금전제공 의사표시 141

2. 중간자 금전 전달행위의 공모공동정범 인정 여부 143

3. 선거인명부에 오를 자격이 있는 사람들에 대한 금품 제공 146

4. 후보자가 되지 아니하도록 하기 위하여 입후보예정자에게 공사의 직 제공 의사표시 148

5. 교회에 다니는 조합원에 대한 매수 150

6. 지인과 공모한 입후보예정자가 조합원들에게 현금 제공 153

7. 초기 진술을 번복한 부분에 대해 원심을 파기하고 매수 및 이해유도죄 인정 155

8. 제3자가 후보자를 위해 총 12회에 걸쳐 320만 원 현금 제공 157

9. 제3자가 선거운동을 목적으로 조합원에게 현금 50만 원 제공 160

10. 조합원 대상 호별방문을 통한 지지호소 및 기부행위 162

11. 물증 없이 진술만으로 현금제공 사실 인정 164

12. 선거운동 목적의 금품제공 및 호별방문 등 168

13. 조합원 자택 우편함을 통해 현금을 전달하는 방식의 금품제공 171

14. 조합장 명의의 영농자재물품교환권 제공 173

15. 위탁선거법상 금전 등을 ‘제공’하는 행위와 ‘지시’하는 행위의 의미 175

16. 금전 수수자의 진술에 대한 신빙성 판단 177

17. 중간자에게 금품 제공 시 ‘제공’ 해당 여부와 공모 적용 여부 180

18. 후보자 사퇴 목적의 매수행위 182

19. 후보자에게 조합원 지지 확보를 위한 금품제공 권유행위 185

20. 후보자가 되지 아니하게 할 목적의 후보자 매수행위 187

제6장 기부·매수행위 병합

1. 후보자를 위한 선거운동 및 매수행위 193

2. 후보자의 선거운동을 위한 현금 10만 원 제공 195

3. 후보자와 공모한 호별방문, 매수 및 기부행위 197

4. 후보자와 그 지인이 공모하여 행한 기부행위 및 매수 201

5. 후보자가 시가 12,000원 상당의 멸치선물세트 제공 204

6. 실비보전성 체육대회 찬조금의 위법성 조각 207

7. 선거인명부 등재 자격자에게 제공한 식사 등 향응의 위법성 209

8. 후보자의 현금을 거절한 조합원과 ‘금전 제공의 의사표시’ 인정 범위 212

9. 기부행위 및 호별방문 등 위반 214

10. 조합장이 재임 중 친환경 부숙토 무상 제공 및 운반 217

제7장 축의·부의금품 제공

1. 후보자를 위한 선거운동 및 매수행위 221

2. 조합장의 직·성명을 밝혀 근조 조향세트 제공 223

3. 조합장 명의 축의·부의금 제공과 위법비용 산정 225

4. 조합장의 명의를 밝힌 축의·부의금품 및 장학금 수여 227

5. 조합장이 조합경비임을 기재하지 않은 축의·부의금 및 화환 제공 229

6. 초과 지급된 축의금의 위법금액 산정 232

제8장 호별방문 등의 제한

1. 선거운동을 할 수 없는 자의 호별방문 및 금품제공 237

2. 후보자가 아닌 자의 사전선거운동 및 호별방문 239

3. 선거운동기간 전 호별방문 및 명함 배부 241

4. 후보자가 되고자 하는 자의 호별방문 및 기부행위 243

5. 선거인을 특정장소에 모이게 한 후 선거운동 245

6. 후보자 가족의 기부행위 및 호별방문 248

7. 공인중개사 사무실이 호별방문에 해당하는지 여부 249

8. 투표한 선거인에 대한 선거운동 및 선거운동기간외 호별 방문 251

9. 비닐하우스가 호별방문의 호에 해당하는지 여부 254

제9장 허위사실 공표 및 후보자 등 비방

1. 벌금형을 선고 받은 후보자가 ‘본인은 모두 무혐의’라는 허위 사실이 기재된 문자메시지 발송 259

2. 선거공보·SNS 등을 통한 허위사실 공표 및 기부행위 262

3. 허위 학력을 문자 및 화상 메시지로 전송 265

4. 조합 고용 인원을 허위로 기재한 선거공보 268

5. 후보자가 허위사실이 포함된 자료를 지역신문사에 제공 270

6. 제3자가 조합원들에게 5,180통의 허위사실이 적시된 우편물을 발송 274

7. 허위사실에 대한 발언 및 유인물 작성 유포 277

8. 후보자의 선거일 선거운동 및 허위사실 공표 281

9. 선거공보에 경력 허위 기재 및 발송 283

10. 비상임 감사의 낙선목적 허위사실 공표 286

11. ‘관내 최고의 출자 배당률’이라는 문구의 허위사실 여부 288

12. 후보자의 거주지에 대한 허위사실 공표 및 비방 291

13. 후보자에 대한 낙선 목적의 허위사실 공표 293

14. 문자메시지 전송을 통한 기부행위 및 비방·명예훼손 296

15. 후보자 공개토론회 연설에서 허위사실 공표 및 비방 298

제10장 사위투표 등 기타

1. 선거인인 아들의 신분증을 이용한 사위투표 305

2. 선거권이 없는 조합원의 선거 참여 및 사위등재 307

3. 허위 농지원부 등재 등으로 선거인명부에 오르게 한 행위 310

4. 무자격조합원에 대한 실태조사 미실시 등 조합원명부의 부실 정리 312

5. 사위등재 판단 시 ‘선거에 영향을 미칠 목적’이 필요한지 여부 314

6. 허위 임대차 계약서 작성으로 무자격 조합원 등재 316

7. 조합원이 선거관리위원회 직원 폭행 318