초판발행 2026. 6. 05

책을 발간하며

2005년 국회에 입사한 이후, 입법조사관으로서 보낸 시간은 늘 불안과의 사투였다. 완성도 높은 보고서를 위해 치열하게 고민하면서도 ‘나의 분석이 과연 옳은가?’라는 근본적인 의구심에서 좀처럼 자유롭지 못했다. 그러던 2009년 4월, 추가경정예산안 예결소위 심사에서 잊지 못할 일이 벌어졌다. 필자가 작성한 검토보고서가 발단이 되어 여야 의원 간에 격론이 벌어졌고, 정회 후 속개된 회의에서는 사실관계 확인을 위해 정부 측 담당 국장과 대질 질의까지 이어졌다. 그 숨 막히는 긴장 속에서 필자는 실무자들이 확신을 갖고 기댈 수 있는 명확한 지침서가 있다면 예 · 결산 분석이 보다 수월해지고 불필요한 논쟁도 줄어들 수 있을 것이라 생각했다. 

그날 이후, 수많은 검토보고서를 탐독하며 사례들을 유형화하고 예산 제도들을 체계적으로 정리하기 시작했다. 그 노력의 결실로 2014년에 450쪽 분량의 실무 자료집을 국회 직원에게 배포한 바 있으며, 이후 국회의정연수원과 감사교육원 등에서 실무 경험을 나누며 예 · 결산 분석 역량 강화에 꾸준히 매진해 왔다. 

2024년부터 지방의원과 의회 직원을 대상으로 ‘지방자치단체 예 · 결산 분석’ 강의를 시작하며 마주한 현실은 과거 국회에서의 고민과 크게 다르지 않았다. 시중에 수많은 이론서가 넘쳐나지만, 정작 예 · 결산을 검토해야 하는 지방의원이나 의회 공직자의 막막함을 해소해 줄 실무 중심의 교재는 드물었다. 또한, 지방의회 직원의 잦은 인사이동으로 소중한 분석 경험들이 전수되지 못한 채 파편화되는 현실도 안타까웠다.

이 책은 바로 그 ‘현장의 결핍’에서 비롯되었다. 단순히 이론을 설명하는 데 그치지 않고, 실제 지방의회의 사례를 풍부하게 제시하여 직관적인 이해를 돕고 현장에서 곧바로 활용할 수 있도록 구성하였다. 입법조사관으로서 쌓은 전문성을 토대로, 예 · 결산 분석 현장에서 직접 확인이 필요한 제도들을 지방자치단체의 실제 사례 및 통계를 곁들여 입체적으로 풀어냈다.

특히 방대한 숫자의 장벽인 ‘예산안과 결산서 읽는 법’을 별도의 장(제8부)으로 구성하여 상세히 다루었다. 초선 지방의원이나 정책지원관 등 신규 공직자들이 예 · 결산서 읽는 방법을 몰라 지방자치단체 예산에 대한 심층적인 검토가 이루어지지 못하는 현실을 고려하여, 실제 지방자치단체가 제출한 서류를 활용해 세입 · 세출 예산안 및 결산서를 어떻게 읽어야 하는지를 설명하였다. 

아울러 지방의회가 예산안 및 결산서를 심사할 때 반드시 짚어야 할 ‘중점 검토사항’을 체계적으로 정리하였다. 지방의회 회의록과 검토보고서 등을 면밀히 분석하여 실무에서 중점적으로 살펴야 할 항목들을 도출하였으며, 실제 검토 사례를 함께 수록하여 각 검토사항이 현장 에서 어떻게 활용되는지 유기적으로 파악할 수 있도록 하였다. 이는 단순히 수백 가지 검토항 목만을 열거하는 기존 이론서의 한계를 넘어, 지방의회의 실전 사례를 바탕으로 살아있는 검 토지침을 제시했다는 점에서 차별화된다. 

이 책은 지방자치단체 예산의 기초부터 실무 사례까지 체계적으로 학습할 수 있도록 총 10부로 구성하였다. 

제1부(지방재정의 이해)에서는 지방재정의 기본 개념과 현황 등 지방재정에 대한 전체적인 이해를 돕기 위한 기초적인 사항을 담았고, 제2부(지방재정 운영의 기준)에서는 지방재정 관련 법률의 주요 내용과 예산 운용의 원칙, 복잡한 예산의 종류를 상세히 설명하였다. 제3부(지방 자치단체의 세입과 세출)에서는 지방세, 세외수입, 지방교부세 등의 세입 구조와 기능별 · 성질별 세출 현황을 입체적으로 다루는 한편, 지방자치단체의 재정력을 진단하는 주요 지표들을 살펴보았다. 제4부(지방재정의 과정)에서는 예산안 편성부터 집행, 결산에 이르는 전 과정을 빠짐없이 조명하였으며, 제5부(지방재정조정제도)에서는 지방자치단체의 재원 부족을 해결하기 위한 지방교부세, 조정교부금 등 이전재원 관련 사항을 면밀히 살펴보았다.

제6부(주요 재정 관련 제도)에서는 예산과정에서 적용되는 다양한 제도 및 평가지표 등을 실 무자들이 이해하기 쉽게 일목요연하게 정리하였다. 제7부(예산안 편성 전 사전 절차)에서는 예산안 제출 이전에 반드시 거쳐야 하는 행정절차를 체계적으로 정리하여 실무에서 즉각 활용 가능한 점검사항을 제시하였다. 제8부(예산안 및 결산서에 대한 이해)에서는 실제 예산안과 결산서 사례를 이용하여 예 · 결산서를 읽고 해석하는 방법을 설명하였으며, 제9부(예 · 결산 심사 시 검토사항)에서는 예 · 결산 분석의 구체적인 검토사항을 제시하였다. 제10부(예 · 결산 검토 사례)에 서는 제9부에서 제시한 검토사항이 실제 지방의회에서 어떻게 검토되고 있는지를 보여주는 266개의 사례를 수록하여, 다른 의회의 검토 경험을 간접적으로 체득할 수 있도록 하였다. 

이 책이 세상에 나오기까지 긴 집필의 여정을 묵묵히 지원하며 응원해 준 사랑하는 아내와 두 딸에게 깊은 고마움을 전한다. 퇴근 후와 주말까지 반납한 고단한 집필 과정에서 가족들의 이해와 격려가 없었다면 결실을 보지 못했을 것이다. 아들 걱정에 마음 졸이시면서도 묵묵히 기도로 곁을 지켜주신 부모님께도 이 책을 빌려 깊은 존경과 감사의 마음을 올린다. 집필 과정에서 실무적 깊이를 더할 수 있도록 아낌없는 조언과 영감을 나누어 주신 국회와 지방의회의 동료 · 선후배 여러분께도 머리 숙여 감사의 인사를 전한다. 

이 책이 지방의회의 전문성을 한 단계 격상시키는 작은 밀알이 되기를 소망한다.

2026년 6월 이 재 윤

차례

• 제1부 •

지방재정의 이해

제1장 지방재정의 의의 3

 제1절 정책수단인 재정 3

 제2절 지방재정의 개념 및 특징 9

제2장 지방재정의 현황 18

 제1절 지방재정의 구성 18

 제2절 지방교육재정의 구성 31

 제3절 지역통합재정통계의 구성 36

• 제2부 •

지방재정 운영의 기준

제1장 지방재정 관련 법률 41

제2장 지방예산의 운영 원칙 51

제3장 지방예산의 종류 62

 제1절 예산 성립시기에 따른 예산의 종류 62

 제2절 예산 불성립 시 예산의 종류 69

 제3절 정책적으로 도입된 예산 73

• 제3부 •

지방자치단체의 세입과 세출

제1장 지방자치단체의 세입 87

 제1절 지방자치단체 세입 규모 87

 제2절 지방세 89

 제3절 세외수입 95

 제4절 지방교부세 98

 제5절 국고보조금 100

 제6절 지방채 수입 102

제2장 지방자치단체의 세출 104

 제1절 기능별 · 재원별 세출 104

 제2절 세출 구조별 세출 107

제3장 지방자치단체 재정력 지표 110

• 제4부 •

지방재정의 과정

제1장 예산안 편성 및 지방의회 심사 126

 제1절 지방자치단체의 예산안 편성 126

 제2절 예산안의 지방의회 제출 128

 제3절 지방의회의 예산안 심의 · 확정 130

 제4절 예산안 재의요구 및 대법원 소 제기 137

제2장 예산의 집행 141

 제1절 세입예산의 집행 142

 제2절 지방자치단체 금고 운영 146

 제3절 세출예산의 집행 151

 제4절 지방계약의 체결 157

 제5절 신속집행 178

 제6절 예산 집행의 신축성 유지 제도 184

제3장 결산서 작성 및 지방의회 심사 201

 제1절 결산의 의의와 기능 201

 제2절 결산의 준비 203

 제3절 결산의 실효성 확보수단 212

제4장 예비비 사용 승인 222

• 제5부 •

지방재정조정제도

제1장 국가와 지방자치단체 간 재정조정제도 232

 제1절 지방교부세 232

 제2절 국고보조금 245

 제3절 지방교육재정교부금 253

제2장 지방자치단체 간 재정조정제도 258

 제1절 시 · 도비 보조금 259

 제2절 조정교부금 261

 제3절 지역상생발전기금 267

 제4절 재산세 공동과세 (서울특별시) 271

 제5절 지방자치단체의 교육청 전출금 274

• 제6부 •

주요 재정 관련 제도

제1장 예산안 편성 관련 제도 281

 제1절 지방재정영향평가 281

 제2절 중기지방재정계획 287

 제3절 투자심사 291

 제4절 타당성조사 302

 제5절 공유재산관리계획 306

 제6절 지방비 부담 협의제도 315

 제7절 지방채무 관리제도 318

 제8절 성과관리제도 325

 제9절 민간투자사업 330

제2장 예산 집행 및 결산 관련 제도 336

 제1절 주요 재정사업 평가 336

 제2절 지방보조사업 운용평가 338

 제3절 지방재정분석 · 진단제도 342

 제4절 재정위기단체 지정 345

 제5절 긴급재정관리단체 지정 348

 제6절 지역통합재정통계 작성 349

 제7절 지방재정 공시 351

• 제7부 •

예산안 편성 전 사전절차

제1장 예산안 편성 전 사전절차의 개념 355

제2장 지방자치단체 내부의 사전절차 357

 제1절 재정합의 357

 제2절 지방보조금 사전심의 358

 제3절 정책연구용역 사전심의 364

 제4절 물품 정수 승인 365

 제5절 출자 · 출연금 사전심의 368

 제6절 신규 행사 · 축제성 사업 사전심사 373

 제7절 민간위탁 예산 사전심의 375

 제8절 재난 및 안전관리 예산 사전검토 377

 제9절 기타 사전절차 380

제3장 중앙정부와의 사전협의 절차 383

 제1절 사회보장제도 신설 · 변경 협의 383

 제2절 중소기업 지원사업 사전협의 387

 제3절 지방자치단체 정보화사업 사전협의 390

• 제8부 •

예산안 및 결산서에 대한 이해

제1장 예산안의 구성 395

 제1절 예산안 구성 항목에 대한 이해 397

 제2절 예산총칙 추가 규정사항 403

 제3절 성과계획서 406

제2장 세입세출예산서에 대한 이해 407

 제1절 세입예산서 읽기 407

 제2절 세출예산서 읽기 413

제3장 결산서의 구성 423

 제1절 결산서 구성 항목에 대한 이해 424

 제2절 결산서 첨부서류 430

제4장 세입세출결산서에 대한 이해 433

 제1절 세입결산서 읽기 434

 제2절 세출결산서 읽기 438

 제3절 재무제표 읽기 443

• 제9부 •

예 · 결산 심사 시 검토사항

제1장 제출서류의 정확성 검토 455

제2장 지방자치단체의 예산신청 전략에 대한 이해 459

제3장 예산안 심사 시 검토사항 463

 제1절 예산안 편성 463

 제2절 신규사업에 대한 검토사항 465

 제3절 계속사업에 대한 검토사항 472

 제4절 주요 재정관리제도 검토사항 476

제4장 결산 심사 시 검토사항 479

 제1절 당초 계획대로 예산이 집행되었는지 검토 479

 제2절 당초 의도한 목표(성과)를 달성하였는지 검토 483

 제3절 법령 등의 기준을 위반하지 않았는지 검토 485

 제4절 예산 집행의 신축성 유지 제도의 활용 검토 487

 제5절 예산낭비 요소는 없는지에 대한 검토 489

 제6절 지방계약의 적정성에 대한 검토 489

 제7절 공유재산 관리의 적정성 검토 490

 제8절 예비비 사용의 적정성 검토 491

• 제10부 •

예 · 결산 검토 사례

제1장 자료 관련 검토 사례 495

제2장 예산안 검토 사례 500

제3장 결산 검토 사례 553

 제1절 당초 계획대로 예산이 집행되었는지 검토 553

 제2절 당초 의도한 목표(성과)를 달성하였는지 검토 575

 제3절 법령 등의 기준을 위반하지 않았는지 검토 583

 제4절 예산 집행 신축성 확보의 적절성 검토 593

 제5절 예산낭비 요소는 없는지에 대한 검토 609

 제6절 지방계약의 적정성에 대한 검토 614

 제7절 공유재산 관리의 적정성 검토 620

 제8절 예비비 사용의 적정성 검토 622