제3판 2025.02.25

개정판 2018.04.15
초판 2014.09.20.

제3판 서문

이 책을 처음 저술한 지 10년이 흘렀습니다. 당시에는 조석준 교수님의 『한국행정학』과 같이 한국행정현상을 한국적인 시각에서 분석하는 책이 목표였습니다. 사회과학으로서 행정학이 크게 발달했음에도 불구하고, 외국 이론을 단순히 요약하고 정리하는 것이 과연 한국행정을 이해하고 분석하는 데 얼마나 유용한가에 대해 의문을 가졌기 때문입니다. 외국의 개념과 이론도 하나의 시각에서 정리함으로써, 일종의 ‘행정학의 한국화’를 시도한 것이었습니다.

책이 출간된 이후 독자들의 반응은 뜨거웠으며, 그 사이 세상도 크게 변했습니다. 코로나19로 인해 개정 작업이 늦어졌지만, 마침 출판사의 요청을 계기로 개정작업을 시작하게 되었습니다. 기존 개정판을 되돌아보니, 이 책을 읽는 독자들의 요구에 맞추기에는 다소 애매한 책이라는 생각이 들었습니다. 시중에는 행정학 책들이 공무원 시험 준비서로 주로 활용되기 때문에, 암기 중심으로 지식을 요약하고 정리한 교재가 많습니다. 특히, 새로운 세대에 맞게 그림과 도표를 활용한 요약 정리가 잘 된 책이 선호되는 시대가 되었습니다. 논리적인 설명보다는 시험 문제에 답할 수 있도록 체계화되고, 정돈된 정보가 들어 있는 책이 인기 있는 것 같습니다. 팽이모델로 정리하기는 하지만 종전의 책은 학술적 색깔도 들어 있어서 이런 시장의 요구를 충족시키기에 애매한 성격을 띠고 있었습니다.

이번 개정을 계기로 이 책을 두 가지 버전으로 발전시키기로 했습니다. 첫째는 행정대학원의 이진수 교수님과 함께 참여하는 『행정학의 이해』라는 책으로의 변화입니다. 이는 학부 학생들이 더 쉽고 친근하게 행정학을 이해할 수 있도록 만든 교재입니다. 둘째는 대학원 수준 이상의 연구서로 심화 발전시킨 것입니다. 책 이름을 그대로 유지하면서, 행정학의 한국화를 통한 이론화를 시도하는 것이 이번 개정판의 특징입니다.

무엇보다도 기존 개정판에 있던 지나치게 친절하거나 부가적인 내용을 과감히 삭제했습니다. 예를 들어, ‘차 한 잔의 사색’, 각 페이지에 개념설명을 하던 공간은 완전히 삭제하고, ‘읽을 거리’는 대폭 제거하고, 행정학 초보자에게 도움을 주던 그림과 표도 제외했습니다. 이를 통해 분량이 수십 페이지 줄었고, 새롭게 추가된 내용은 A4 용지 기준 80장을 넘어설 정도로 대대적인 교체 작업이 이루어졌습니다. 개정판에 비하여 제3판은 거의 새 책이라고 봐도 될 것 같습니다.

군살빼기의 일환으로 매년 변하는 통계 수치는 과감히 삭제하고, 원칙이나 원리가 되는 설명을 강화했습니다. 꼭 필요한 정보의 경우, 이를 확인할 수 있는 웹사이트를 소개하는 방식을 택했습니다. 행정학은 응용 사회과학이기 때문에 이론만으로는 부족할 수 있습니다. 온라인 정보원을 찾아 관련 지식과 정보를 얻어서 보면 더욱 깊이 있고, 흥미로운 행정학 연구에 도움이 될 것입니다.

대신 행정학 이론의 한국적 적실성을 높이기 위해 시간적 관점에서 심화시켜 분석적으로 설명하는 데 집중했습니다. 모든 행정현상에는 시간이 내재되어 있으며, 적절한 시작점과 종점, 그리고 시간의 속도가 중요합니다. 시간변수를 고려하지 않은 채 도입된 각종 제도들이 오늘날 우리 행정을 겉돌게 한다는 문제점을 발견할 수 있을 것입니다. 이러한 관점을 바탕으로 한국행정을 진단하고, 장기적 안목 속에서 시간적 개입을 논의할 수 있는 통찰력을 키우는 데 중점을 두었습니다.

이번 개정판 작업에서는 처음부터 끝까지 거의 모든 문장을 다듬고, 순서를 재배치했습니다. 난필로 빽빽하게 적어 놓고, 미로같은 화살표로 재배치한 개정원고를 꼼꼼히 작업해 주신 박영사 편집부 박세연 선생님께 깊이 감사드립니다.

제3판을 완성하며 느끼는 뿌듯함은, 단순한 제도 설명을 넘어 시간적 관점에서 행정현상을 재해석할 수 있었다는 점에서 나옵니다. 매일 행정실무를 담당하는 분들에게 조금이라도 도움이 되고, 한국행정학을 연구하는 행정학도들에게도 도움이 되었으면 하는 바람입니다.

끝으로, 어려운 출판 환경 속에서도 출판을 허락해 주신 박영사 안종만 회장님과 안상준 대표님, 출판과정에 많은 도움을 주신 최동인 대리님께 진심으로 감사드립니다.

2025년 2월 10일

임도빈

임 도 빈

서울대학교 사회교육과

서울대학교 행정학대학원 석사

프랑스 파리정치대학원(I.E.P. de Paris) 사회학 박사

IEP, IUPUI, KU(Leuven), George Mason대 교환교수

한국행정학회 정산행정학저술상 수상

한국정책학회 학술상 수상

서울행정학회 학술상 수상

서울대 학술연구상 수상

프랑스 AIRMAP 학술상 수상

한국행정학회 회장 역임

서울대 행정대학원 원장 역임

현 서울대학교 행정대학원 교수

정부경쟁력연구센터 소장

Journal of Ploicy Studies 편집위원장

한국행정연구소 겸무연구원

제 1 장 행정현상과 행정학

제 1 절|행정이란 무엇인가 5

Ⅰ. 행정현상 _ 5

Ⅱ. 행정현상의 독특성 _ 6

제 2 절|사회과학으로서의 행정학  12

Ⅰ. 외국의 행정학 _ 13

Ⅱ. 한국행정학의 역사적 발달 _ 24

제 3 절|본서의 시각  29

Ⅰ. 시간의 중요성 _ 29

Ⅱ. 정부경쟁력 모델: 팽이모델 _ 31

Ⅲ. 본서의 구성 _ 33

제 2 장 세계 속의 행정

제 1 절|국제적 환경: 시간과 국가  43

Ⅰ. 국가형성과 시간 _ 43

Ⅱ. 세계화 논쟁과 국가 _ 45

Ⅲ. 국경에 관한 행정 _ 46

Ⅳ. 코로나19와 정부경쟁력 _ 50

Ⅴ. 세계화와 행정학 _ 52

제 2 절|국제기구와 국제협력· 53

Ⅰ. 국가 간 관계 _ 53

Ⅱ. 국제기구의 조직 _ 55

Ⅲ. 국제기구의 활동 방법 _ 56

Ⅳ. 국제협약과 국내행정 _ 57

Ⅴ. 국제행정론 _ 59

제 3 절|빈부격차와 개발협력· 60

Ⅰ. 경제수준의 차이 _ 60

Ⅱ. 개발원조 _ 62

Ⅲ. 비교행정연구 _ 64

제 3 장 한국사회 속의 행정

제 1 절|적극적 행정행위자 75

Ⅰ. 언론과 매체 _ 75

Ⅱ. 시민 _ 78

제 2 절|경제행위자: 시장과 정부 · 83

Ⅰ. 경제 분야의 행정 _ 83

Ⅱ. 시장과 정부 간 관계 _ 87

Ⅲ. 노동조합 _ 90

제 3 절|새로운 행위자  92

Ⅰ. 인구학적 변화 _ 92

Ⅱ. 제3의 행위자 _ 94

제 4 장 국민과 행정의 상호작용

제 1 절|항상성과 행정 · 103

Ⅰ. 시간흐름선상에서 본 행정활동 _ 103

Ⅱ. 행정-국민의 관계유형 _ 105

제 2 절|행정수단  107

Ⅰ. 행정수단의 시간적 변화 _ 107

Ⅱ. 정부규제 _ 108

Ⅲ. 신고포상금 _ 111

제 3 절|공공서비스 · 112

Ⅰ. 공공재와 행정 _ 112

Ⅱ. 공공서비스 제공에 관한 이론 _ 114

Ⅲ. 국민과 행정서비스 만족 _ 118

제 4 절|재난관리행정  121

Ⅰ. 위험사회와 행정의 항상성 _ 121

Ⅱ. 재난관리단계별 시간특성 _ 124

제 5 장 신기술과 행정

제 1 절|신기술과 행정 · 133

Ⅰ. 정보통신기술 _ 133

Ⅱ. 디지털과 정부 _ 134

제 2 절|ICT와 전자정부 · 136

Ⅰ. 전자정부의 진화 _ 136

Ⅱ. 전자정부의 내용 _ 138

제 3 절|4차 산업혁명과 행정  142

Ⅰ. 4차 산업혁명 _ 142

Ⅱ. 신기술의 양면성 _ 144

Ⅲ. 4차 산업혁명과 공공성 _ 145

제 4 절|미래의 정부역할  147

Ⅰ. 민주성과 효율성 _ 147

Ⅱ. 디지털 플랫폼 정부 _ 149

제 6 장 정 책

제 1 절|정책과정  159

Ⅰ. 정책단계론 _ 159

Ⅱ. 포스트모더니즘 _ 161

제 2 절|정책의 형성  162

Ⅰ. 기본시각 _ 162

Ⅱ. 정책의 형성 _ 164

제 3 절|정책의 결정  167

Ⅰ. 정책결정의 사전차단 _ 167

Ⅱ. 합리성 vs. 우연성 _ 168

Ⅲ. 현실론적 모델 _ 170

제 4 절|정책의 집행  173

Ⅰ. 집행을 보는 시각 _ 173

Ⅱ. 정책집행의 상황적응론 _ 174

Ⅲ. 정책의 변동 _ 177

Ⅳ. 정책집행의 담당자: 일선관료 _ 179

제 5 절|정책분석과 정책평가 182

Ⅰ. 정책분석과 정책평가의 필요성 _ 183

Ⅱ. 정책분석 _ 185

Ⅲ. 정책평가모델 _ 189

제 7 장 정 부

제 1 절|정부의 발달  201

Ⅰ. 환경인가, 아닌가? _ 201

Ⅱ. 정부의 제도화 과정 _ 202

제 2 절|국 회 · 205

Ⅰ. 대의기관으로서의 특성 _ 205

Ⅱ. 행정부 통제 _ 208

Ⅲ. 국회활동의 시간적 차원 _ 212

Ⅳ. 국회의 시간 _ 214

제 3 절|대 통 령 · 216

Ⅰ. 리더십과 대통령 _ 216

Ⅱ. 시간적 특성에서 본 권한 행사 _ 221

Ⅲ. 대통령의 권력의 크기 _ 225

제 4 절|사법부와 법조계  227

Ⅰ. 사법기관 _ 227

Ⅱ. 법률체계와 법치주의 _ 230

Ⅲ. 시간과 법치행정 _ 234

제 8 장 지방정부

제 1 절|거버넌스와 지방권력 243

Ⅰ. 지방에서의 거버넌스 _ 243

Ⅱ. 중앙집권에서 지방자치로 _ 244

Ⅲ. 자치개혁의 주기성 _ 245

제 2 절|지방의 거버넌스  248

Ⅰ. 공간분할(zoning) _ 248

Ⅱ. 공식적 행위자의 구조 _ 253

Ⅲ. 자치권의 내용 _ 256

Ⅳ. 자치행정의 실현방법 _ 258

제 3 절|직접민주주의  262

Ⅰ. 주민참여의 양면성 _ 262

Ⅱ. 적극적 주민참여 _ 265

제 4 절|자주적 지방자치  266

Ⅰ. 새마을 운동 _ 266

Ⅱ. 생활자치로서 동네자치 _ 270

제 9 장 돈에 관한 행정

제 1 절|나라의 살림  279

Ⅰ. 정부재정의 중요성 _ 279

Ⅱ. 예산으로 본 정부활동 _ 281

Ⅲ. 바람직한 예산의 요건 _ 284

Ⅳ. 예산제도의 변화 _ 287

제 2 절|예산의 주기성 · 293

Ⅰ. 예산과정 _ 293

Ⅱ. 예산의 편성 _ 296

Ⅲ. 예산의 심의 _ 298

Ⅳ. 예산의 집행 _ 300

Ⅴ. 예산의 결산 _ 303

제 3 절|세무행정과 정부회계 304

Ⅰ. 재원의 동원 _ 304

Ⅱ. 정부회계 _ 313

제 4 절|예산제도의 시간적 이해 · 318

Ⅰ. 1년 제도의 문제점 _ 318

Ⅱ. 단년도 예산을 넘어서 _ 319

Ⅲ. 정치적 경기순환론 _ 322

제10장 사람에 관한 행정

제 1 절|인사행정의 특성  331

Ⅰ. 사람의 중요성 _ 331

Ⅱ. 인사행정의 권력성 _ 332

Ⅲ. 인사행정의 주요 제도 _ 333

Ⅳ. 공직의 분류 _ 339

제 2 절|인사행정의 주기  342

Ⅰ. 인사행정의 시간모형 _ 342

Ⅱ. 인적자원의 충원 _ 343

Ⅲ. 동기부여 _ 346

Ⅳ. 인적자원의 계발 및 평가 _ 351

Ⅴ. 보 상 _ 356

Ⅵ. 퇴 직 _ 359

Ⅶ. 징계와 권리보호 _ 362

제 3 절|새로운 인사행정  367

Ⅰ. 성과관리의 문제점 _ 367

Ⅱ. 시간 관점에서의 인사행정 _ 370

Ⅲ. 공정성과 대표관료제 _ 374

제11장 조직에 관한 행정

제 1 절|행정조직과 시간  385

Ⅰ. 시간적 변화 _ 385

Ⅱ. 정부조직의 경계 _ 388

Ⅲ. 부처직원의 시간적 안목 _ 390

제 2 절|한국행정의 조직론적 특성  392

Ⅰ. 행정관료제 _ 392

Ⅱ. 조직의 권력론적 접근 _ 398

Ⅲ. 환경과 조직혁신 _ 405

제 3 절|조직의 관리  408

Ⅰ. 구조론적 조직관리 _ 408

Ⅱ. 조직행태론적 관리 _ 412

Ⅲ. 조직문화론적 관리 _ 415

제 4 절|행정조직의 성과관리 418

Ⅰ. 조직성과관리의 문제점 _ 418

Ⅱ. 목표에 의한 조직관리 _ 421

Ⅲ. 균형 있는 성과관리 _ 422

Ⅳ. 평가공화국 _ 423

제12장 행정철학과 공공가치

제 1 절|행정이 추구하는 이상향 · 433

Ⅰ. 모두가 잘 사는 나라 _ 433

Ⅱ. 공공성의 중요성 _ 436

제 2 절|행정의 철학 · 윤리적 차원 · 438

Ⅰ. 행정의 철학적 고민 _ 438

Ⅱ. 행정의 윤리적 고민 _ 440

Ⅲ. 공직부패 _ 445

Ⅳ. 한국관료의 윤리성 문제 _ 448

제 3 절|사회자본과 정부신뢰 452

Ⅰ. 사회자본의 중요성 _ 452

Ⅱ. 정부신뢰 _ 453

Ⅲ. 정부신뢰의 영향요인 _ 457

제13장 정부의 경쟁력

제 1 절|성장모델의 한계  467

Ⅰ. 한국사회의 모순 _ 467

Ⅱ. 악순환모델의 굴레 _ 469

Ⅲ. 선순환모델을 향하여 _ 476

제 2 절|정부경쟁력 · 480

Ⅰ. 이론적 논의 _ 480

Ⅱ. 정부경쟁력의 국제비교 _ 484

Ⅲ. 정부경쟁력의 3차원 _ 485

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