제2판발행 2025.02.28

초판발행 2022.02.25

제2판 머리말

이 책이 초판으로 세상에 나온 지도 어느덧 3년의 세월이 흘렀습니다. 그동안 우리나라 지방자치 현장은 새로운 과제를 마주하며 끊임없이 진화해 왔고, 그에 발맞추어 관련 법령과 제도 역시 부분적으로 개정·보완되었습니다. 이번 개정판에서는 이러한 지방자치의 변화상을 충실히 반영하고자 하였습니다. 

우선, 강원특별자치도와 전북특별자치도의 설치에 따라 제·개정된 법률들과 그에 따른 지방자치법 개정 내용을 제6장에서 다루었습니다. 지방의회 영역에서는 ‘교섭단체’ 구성 근거와 지방의회 ‘인사청문회’ 제도가 명문화됨에 따라, 제10장에서 관련 내용을 기술하였습니다. 또한 주민투표법은 투표대상, 개표요건, 확정요건 등이 변경되었기에, 해당 내용을 제13장 제3절에서 반영하였습니다.

아울러 ?지방자치분권 및 지방행정 체제개편에 관한 특별법?이 ?지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법?으로 변경됨에 따라, 이 책 전반에 걸쳐 바뀐 법률 명칭과 세부 내용을 추가하였습니다. 한편, 지방소멸 문제에 대응하고자 마련된 ‘지방소멸대응기금’을 제16장에 별도의 참고사항으로 수록함으로써, 지방자치 현안과 해결 대안을 폭넓게 이해하는 데 도움이 되도록 하였습니다. 

지방재정 분야에서는 지방재정영향평가, 지방재정투자심사, 지방재정관리제도 등 최근 개정된 지방재정법상의 주요 사항을 제17장과 제18장 관련 절에 정리하였으며, 제4편 지방재정 전반에 걸쳐 예산과 재정 통계 자료를 최신 통계로 업데이트하여, 현행 제도와 재정 상황을 명확히 파악할 수 있도록 하였습니다. 

이 밖에도 변화된 지방자치 관련 통계와 현황자료를 가능한 한 최신 정보로 교체하였습니다. 

이 개정판이 지방자치를 학습하거나 현장에서 실무와 연구를 병행하는 독자 여러분께 소중한 길잡이가 되기를 진심으로 희망합니다. 끝으로, 이 책이 출판되기까지 아낌없는 지원을 보내주신 박영사 관계자 여러분께 깊은 감사를 드리며, 본서를 펼쳐 보시는 모든 독자분의 행복과 건승을 기원합니다.

2025년 2월단국대학교 죽전캠퍼스 연구실에서

남 재 걸

남재걸

학력 및 주요 경력

현재 단국대학교 사회과학대학 행정학과 교수

영국 Sheffield 대학교 도시 및 지역계획학과(박사)

경북대학교 행정대학원 지방자치전공(석사)

단국대학교 사회과학대학 행정학과(학사)

5급 공채 합격

행정안전부 서기관

9·7·5급 공채 및 입법고시 시험위원

사단법인 한국생활자치연구원 원장

대통령소속 지방시대위원회 전문위원회 위원

행정협의조정위원회 위원

행정안전부 정책자문위원

통일부 정책자문위원

자치분권 사전협의 자문위원

한국지방자치학회 부회장

한국정부학회 부회장

경인행정학회 부회장

주요 저서

행정학(박영사, 2023)

매일 같이 밥먹는 동네(이담북스, 2019): 2019 세종도서 교양부문 우수도서 선정

생활자치 합시다(대영문화사, 2013): 2014 세종도서 교양부문 우수도서 선정

e-mail: south68@daum.net

1편

지방자치의 본질과 이론

제1장 지방자치의 본질과 역사 3

제1절 지방자치의 개념 3

Ⅰ 지방자치의 개념 3

Ⅱ 국가와 사회 그리고 지방자치 4

제2절 지방자치의 이념(필요성) 5

Ⅰ 의의 5

Ⅱ 통치 구조적 측면: 민주주의와 권력분립 6

Ⅲ 행정 관리적 측면: 보충성, 형평성, 효율성 9

Ⅳ 국가와 사회의 관계 측면: 공동체 활성화 11

제3절 지방자치권의 성질 13

Ⅰ 의의 13

Ⅱ 지방자치권의 성질 13

제4절 지방자치의 두 가지 역사적 흐름: 주민자치와 단체자치 18

Ⅰ 의의 18

Ⅱ 주민자치와 단체자치 18

Ⅲ 주민자치와 단체자치의 통합 20

제5절 우리나라 지방자치의 발전과정 21

Ⅰ 대한민국 건국 이전의 지방자치 21

Ⅱ 지방자치의 시작: 제1·2공화국(1949. 7~1961. 5) 22

Ⅲ 지방자치의 중단: 제3·4·5공화국(1961. 5. 16~1988. 4. 30) 24

Ⅳ 지방자치의 부활(1988. 5. 1~) 25

제2장 지방자치 이론 27

제1절 지방정부론 27

Ⅰ 의의 27

Ⅱ 다원주의와 지방정부 28

Ⅲ 네오마르크스주의(Neo-Marxism)와 지방정부 29

Ⅳ 이중국가론(The Dual State Theory) 31

제2절 정부 간 관계의 이론 모형 34

Ⅰ 의의 34

Ⅱ 단방제 국가에서의 정부 간 관계론 35

Ⅲ 연방국가에서의 정부 간 관계론 36

제3절 보충성의 원칙 37

Ⅰ 개념 및 유래 37

Ⅱ 내용 및 기능 39

Ⅲ 우리나라 지방자치에 있어서 보충성의 원칙 적용 41

제4절 티부 모형(Tiebout Model) 42

Ⅰ 의의 42

Ⅱ 주요 내용 43

Ⅲ 티부 모형의 한계와 정책적 함의 45

제5절 로컬 거버넌스(Local Governance) 47

Ⅰ 거버넌스, 뉴거버넌스 그리고 로컬 거버넌스 47

Ⅱ 로컬 거버넌스의 내용 48

Ⅲ 로컬 거버넌스의 공헌과 한계 52

제6절 공동체주의와 지역공동체 53

Ⅰ 의의 53

Ⅱ 공동체주의 특징 54

Ⅲ 지역공동체 56

Ⅳ 결론 58

제7절 사회자본(Social Capital) 58

Ⅰ 문제의 제기 58

Ⅱ 사회자본의 내용 59

Ⅲ 사회자본과 사이버 공동체 62

Ⅳ 사회자본과 자치행정 64

Ⅴ 결론: 한계와 전망 65

제8절 생활자치 66

Ⅰ 의의 66

Ⅱ 생활자치의 개념적 요소 67

Ⅲ 생활자치의 필요성 68

Ⅳ 현실 적용 그리고 유용성과 한계 69

2편

지방자치제도

제3장 지방자치단체 75

제1절 지방자치단체의 개념 및 종류 75

Ⅰ 지방자치단체의 개념 75

Ⅱ 지방자치단체의 특징 76

Ⅲ 지방자치단체의 종류 77

제2절 지방자치단체의 구성요소 78

Ⅰ 개요 78

Ⅱ 구역 78

Ⅲ 주민 79

Ⅳ 자치권 80

제4장 지방자치 계층과 구역 83

제1절 지방자치 계층 83

Ⅰ 의의 83

Ⅱ 단층제와 중층제의 장단점 비교 84

Ⅲ 우리나라의 지방자치 계층구조 85

Ⅳ 외국의 지방자치 계층 86

제2절 우리나라 지방자치단체 및 하부 행정 구역의 설치 90

Ⅰ 의의 90

Ⅱ 지방자치단체의 설치 91

Ⅲ 지방자치단체 하부 행정 구역의 설치 95

제3절 지방자치 구역 98

Ⅰ 의의 98

Ⅱ 지방자치 구역의 특성 99

Ⅲ 지방자치 구역의 설정 기준 100

Ⅳ 우리나라 지방자치 구역 101

제4절 우리나라 지방자치 구역의 경계 및 구역변경 103

Ⅰ 지방자치 구역의 경계: 해상경계와 매립지 구역결정 103

Ⅱ 지방자치단체의 명칭과 구역변경 105

Ⅲ 지방자치단체 내 행정 구역의 명칭과 구역변경 109

제5장 지방자치단체의 사무 111

제1절 사무배분의 방식과 원칙 111

Ⅰ 사무배분의 의의와 성격 111

Ⅱ 사무배분의 방식 112

Ⅲ 사무배분의 원칙 114

제2절 지방자치단체 사무의 종류 117

Ⅰ 의의 117

Ⅱ 자치사무(고유사무) 118

Ⅲ 단체위임사무 121

Ⅳ 기관위임사무 123

Ⅴ 사무의 구분 실제 125

제3절 우리나라 지방자치단체의 사무 127

Ⅰ 포괄적 예시 127

Ⅱ 지방자치단체 종류별 사무 129

Ⅲ 국가사무의 처리 제한 130

Ⅳ 사무의 현황 및 과제 131

제6장 지방자치단체에 대한 특례 135

제1절 광역자치단체에 대한 특례 135

Ⅰ 서울특별시의 특례 135

Ⅱ 세종특별자치시의 특례 137

Ⅲ 제주특별자치도의 특례 138

Ⅳ 강원특별자치도 및 전북특별자치도의 특례 141

제2절 기초자치단체에 대한 특례 143

Ⅰ 대도시 특례 143

Ⅱ 시·군·자치구에 대한 특례 146

제7장 특별지방자치단체 149

제1절 특별지방자치단체의 필요성·유형 및 해외사례 149

Ⅰ 개념 149

Ⅱ 필요성 및 한계 149

Ⅲ 특별지방자치단체의 유형 150

Ⅳ 외국의 특별지방자치단체 152

제2절 우리나라의 특별지방자치단체 156

Ⅰ 개요 156

Ⅱ 특별지방자치단체 설치 156

Ⅲ 특별지방자치단체 규약과 기관구성 158

Ⅳ 특별지방자치단체 운영 등 161

Ⅴ 보통지방자치단체와 비교 163

제8장 교육자치와 경찰자치 165

제1절 교육자치 165

Ⅰ 의의 165

Ⅱ 교육감 166

Ⅲ 교육자치와 교육재정 168

제2절 자치경찰제 169

Ⅰ 의의 169

Ⅱ 자치경찰제 도입 필요성 및 문제점 논의 170

Ⅲ 자치경찰 사무 및 시·도자치경찰위원회 171

3편

지방정부

제9장 지방정부의 기관구성 형태 177

제1절 지방정부의 기관구성 유형 177

Ⅰ 의의 177

Ⅱ 기관통합형 177

Ⅲ 기관대립형 178

제2절 외국과 우리나라 지방정부의 기관구성 형태 179

Ⅰ 외국 지방정부의 기관구성 형태 179

Ⅱ 우리나라 지방정부의 기관구성 형태 182

제10장 지방의회 185

제1절 지방의회의 지위 185

Ⅰ 의의 185

Ⅱ 지방의회의 지위 186

제2절 지방의회의 구성 187

Ⅰ 의의 187

Ⅱ 지방의원의 정수 188

Ⅲ 지방의원 구성의 양성평등 노력 190

Ⅳ 지방의회 의원 191

제3절 지방의회의 조직 198

Ⅰ 의의 198

Ⅱ 의장과 부의장 198

Ⅲ 위원회 200

Ⅳ 지방의회의 사무기구 203

Ⅴ 교섭단체 204

제4절 지방의회의 권한 205

Ⅰ 의의 205

Ⅱ 의결권 206

Ⅲ 조례의 제정·개정·폐지권 208

Ⅳ 집행부 통제권 208

Ⅴ 자율권 211

제5절 조례의 제정·개정·폐지권 214

Ⅰ 의의 214

Ⅱ 조례의 규범적 성질 215

Ⅲ 조례의 종류 217

Ⅳ 조례의 입법 범위와 한계 218

Ⅴ 조례의 제정 및 공포 절차 223

Ⅵ 조조례(안)에 대한 통제 225

제6절 지방의회의 회의 운영과 의사 원칙 226

Ⅰ 의의 226

Ⅱ 회의 운영 227

Ⅲ 의사 원칙 229

제11장 집행기관 233

제1절 지방자치단체 집행기관 개요 233

Ⅰ 의의 233

Ⅱ 집행기관과 관련된 몇 가지 쟁점 233

Ⅲ 우리나라 지방자치단체 집행기관의 구성 234

제2절 지방자치단체장 235

Ⅰ 의의 235

Ⅱ 지방자치단체장의 지위 235

Ⅲ 지방자치단체장의 권한 237

Ⅳ 지방자치단체장의 신분 등 242

제3절 지방자치단체의 행정조직 245

Ⅰ 의의 245

Ⅱ 본청 행정기구 245

Ⅲ 소속 기관 249

Ⅳ 하부 행정기관 251

제4절 지방공무원 252

Ⅰ 지방공무원제도 개요 252

Ⅱ 지방공무원의 정원 252

Ⅲ 지방자치단체에 두는 국가공무원 253

Ⅳ 지방 인사행정기관 254

제12장 의결기관과 집행기관의 관계 257

제1절 결기관과 집행기관의 일상적 관계 257

Ⅰ 의의 257

Ⅱ 의결기관의 집행기관에 대한 관계 257

Ⅲ 집행기관의 의결기관에 대한 관계 258

제2절 의결기관과 집행기관의 비일상적 관계 258

Ⅰ 개요 258

Ⅱ 지방자치단체장의 재의 요구 258

Ⅲ 선결처분권 262

Ⅳ 지방자치단체장 불신임권과 의회해산권 263

제13장 주민과 주민참여 265

제1절 주민의 권리와 의무 265

Ⅰ 의의 265

Ⅱ 주민 개념 265

Ⅲ 주민의 권리 266

Ⅳ 주민의 의무 267

제2절 주민참여 268

Ⅰ 의의 268

Ⅱ 주민참여와 대의민주주의 269

Ⅲ 주민참여의 순기능과 역기능 270

Ⅳ 주민참여의 유형 272

제3절 우리나라의 주민참여제도 274

Ⅰ 개요 274

Ⅱ 지방자치법에 근거를 둔 주민참여제도 274

Ⅲ 기타 주민참여제도 292

제4절 지방자치 선거 298

Ⅰ 의의 298

Ⅱ 선거권과 피선거권 298

Ⅲ 선거구 299

Ⅳ 정당참여 302

Ⅴ 우리나라 지방선거 변화 과정 304

4편

지방재정

제14장 지방재정 개요 309

제1절 지방재정과 재정분권 309

Ⅰ 지방재정의 개념 309

Ⅱ 지방재정의 특징 309

Ⅲ 지방재정의 기능 310

Ⅳ 재정분권에 대한 찬반 논의 313

제2절 우리나라 지방재정의 현황과 쟁점 316

Ⅰ 관련 법 규정 316

Ⅱ 지방재정 구조 316

Ⅲ 지방재정 현황 319

Ⅳ 지방재정 논의의 두 가지 쟁점 322

제15장 지방자치단체의 재정수입 325

제1절 재정수입의 분류 및 현황 325

Ⅰ 개요 325

Ⅱ 재정수입의 분류 325

Ⅲ 재정수입 현황 326

제2절 지방세 328

Ⅰ 개념 및 특징 328

Ⅱ 지방세의 근거 및 조례와의 관계 329

Ⅲ 지방세의 분류 330

Ⅳ 지방세 원칙 333

Ⅴ 현행 지방세 335

Ⅵ 우리나라 지방세 구조의 특징 347

제3절 지방세외수입 349

Ⅰ 의의 349

Ⅱ 특징 350

Ⅲ 지방세외수입의 종류와 내용 351

Ⅳ 지방세외수입의 현황 및 과제 354

제4절 지방채 356

Ⅰ 지방채의 개념 356

Ⅱ 지방채의 기능 357

Ⅲ 지방채의 종류 359

Ⅳ 우리나라 지방채 발행제도 361

제16장 지방재정조정제도 365

제1절 지방재정조정제도 개요 365

Ⅰ 의의 365

Ⅱ 지방재정조정제도의 목적 365

Ⅲ 지방재정조정제도의 설계 및 운영상의 쟁점 366

Ⅳ 우리나라 지방재정조정제도의 기본 구조 367

제2절 지방교부세 369

Ⅰ 의의 369

Ⅱ 지방교부세의 기능 369

Ⅲ 지방교부세의 종류 371

Ⅳ 지방교부세 현황 375

제3절 국고보조금 376

Ⅰ 의의 및 근거 376

Ⅱ 국고보조금의 순기능과 역기능 377

Ⅲ 국고보조금의 유형 378

Ⅳ 국고보조금의 지원방식 및 운영체계 379

Ⅴ 국고보조금 운영 현황 및 개선 대안 논의 382

  참고 1 지역균형발전특별회계 383

  참고 2 지방소멸대응기금 384

제4절 광역자치단체와 기초자치단체 간의 재정조정 385

Ⅰ 개요 385

Ⅱ 조정교부금 386

Ⅲ 시·도비 보조금 388

제5절 지방교육재정에 대한 조정제도 389

Ⅰ 개요 389

Ⅱ 지방교육재정교부금 390

Ⅲ 지방자치단체로부터 전입금 390

제6절 재정분권 평가: 재정자립도와 재정자주도 391

Ⅰ 개요 391

Ⅱ 재정자립도 391

Ⅲ 재정자주도 392

Ⅳ 우리나라의 재정분권 현황 392

제17장 지방자치단체의 재정지출 395

제1절 지방자치단체 재정지출 운영체계 395

제2절 지방재정영향평가 396

Ⅰ 의의 396

Ⅱ 지방재정영향평가의 대상사업 396

제3절 중기지방재정계획 398

Ⅰ 의의 398

Ⅱ 중기지방재정계획의 수립 절차 및 구속력 399

Ⅲ 중기지방재정계획의 정책적 쟁점 401

제4절 지방재정투자심사 402

Ⅰ 의의 402

Ⅱ 목적 및 법 규정 402

Ⅲ 사전 타당성 조사 403

Ⅳ 지방재정투자심사 대상사업 404

Ⅴ 지방재정투자심사의 쟁점 405

제5절 지방자치단체의 예산과정 406

Ⅰ 의의 406

Ⅱ 예산안의 편성 407

Ⅲ 예산안의 심의·확정 409

Ⅳ 예산의 집행 410

Ⅴ 결산 411

제6절 지방재정공시 411

Ⅰ 의의 411

Ⅱ 공시 주체: 지방자치단체장과 행정안전부 장관 412

Ⅲ 공시 방법 412

제18장 지방재정관리제도 413

제1절 지방재정 분석·진단 및 위기관리 413

Ⅰ 의의 413

Ⅱ 지방재정 분석·진단 414

Ⅲ 지방재정 위기관리제도 415

제2절 지방공기업 418

Ⅰ 의의 418

Ⅱ 지방공기업의 특성 418

Ⅲ 지방공기업의 유형 420

Ⅳ 지방공기업의 대상사업 422

Ⅴ 지방공기업 현황 423

제3절 지방자치단체의 민간투자제도 424

Ⅰ 개요 424

Ⅱ 민간투자 사업의 유형 424

5편

정부 상호 간 관계

제19장 지방자치단체에 대한 통제 429

제1절 지방자치단체에 대한 통제의 의의와 유형 429

Ⅰ 의의 429

Ⅱ 지방자치단체에 대한 통제의 유형 429

제2절 지방의회 의결에 대한 통제 433

Ⅰ 의의 433

Ⅱ 재의 요구 명령권자 및 사유 434

Ⅲ 지방자치단체장의 재의 요구와 지방의회의 재의결 435

Ⅳ 대법원에 제소와 집행정지 신청 435

제3절 지방자치단체장의 명령·처분에 대한 통제 436

Ⅰ 의의 436

Ⅱ 대상 사무 437

Ⅲ 사유 438

Ⅳ 감독기관의 시정명령과 취소·정지 439

Ⅴ 대법원에 제소 439

제4절 지방자치단체장의 부작위에 대한 통제 440

Ⅰ 의의 440

Ⅱ 대상 사무 및 사유 440

Ⅲ 감독기관의 직무이행명령 및 대집행 441

Ⅳ 대법원에 제소 442

제20장 국가 및 지방자치단체 상호 간의 협력과 갈등 조정 443

제1절 지방자치단체 상호 간의 협력 443

Ⅰ 의의 443

Ⅱ 협력 유형 443

제2절 국가와 지방자치단체 간의 협력 452

Ⅰ 의의 452

Ⅱ 국가와 지방자치단체 간 협력 의무 453

Ⅲ 중앙지방협력회의 453

Ⅳ 행정협의조정위원회 455

Ⅴ 지방자치단체 사무에 대한 지도·지원 등 455

제3절 국가 및 지방자치단체 상호 간의 갈등 조정 456

Ⅰ 의의 456

Ⅱ 갈등의 유형 456

Ⅲ 갈등해결 제도 457

제4절 지방자치단체의 국제교류 및 협력 459

Ⅰ 의의 459

Ⅱ 지방자치단체의 국제교류 및 협력 권한 범위에 관한 논의 460

부록 1 대한민국헌법 465

부록 2 지방자치법 466

참고문헌 510

색인 528