중판 2018. 2. 20
중판 2015. 1. 31
초판 2013. 9. 13.

우리나라가 전 세계적으로 그 유례가 거의 없을 만큼 빠른 기간에 경제성장과 민주주의를 달성한 사례라는 점에 대해 정치경제발전론을 공부하는 학자로서 무한한 자긍심을 느낀다. 전 세계의 모든 나라들이 우리의 발전경험을 듣고 싶어 한다. 개발도상국은 물론이고 선진국도 예외가 아니다. 그들은 우리의 경제적 성장과정 뿐만아니라 정치적 민주화과정에 대해서도 많은 관심을 보인다. 특히 개발도상국의 엘리트들은 민주주의를 발전시키면서도 어떻게 한국이 경제성장을 지속할 수 있었는지 궁금해 한다. 과거에는 경제발전을 위한 정부의 역할에 관심이 많았지만 이제는 경제성장과 민주주의간의 조화가 그들의 주된 관심사이다. 아마도 중동에서 발생한 시민혁명과 정치적 변동이 그들의 지적 호기심을 유발한 것 같다.
본 저자가 이 책을 집필하게 된 동기도 바로 그런 것이었다. 한국의 경제발전과 민주화가 서로 어떻게 영향을 주고받으며 진행되었는지 그동안 연구했던 것을 정리하고 싶었다. 기존에 이러한 시도가 전무했다고는 할 수 없다. 그러나 사회과학분야에서 한국의 경제발전과 정치발전의 상호관계에 대해 명료하게 분석하고 설명하려는 시도는 상대적으로 미약했던 것으로 판단된다. 이상하게도 두 주제는 서로 다른 주제처럼 분리되어 논의되었다.

정치경제발전론을 공부하는 학자의 입장에서 볼 때 양자는 이란성 쌍둥이 같은 존재이다. 서로 다른 모습을 하고 있더라도 근본적으로 한 태반에서 성장한다. 그러니 서로 긴밀하게 영향을 주고 받을 수밖에 없다. 이러한 친밀성은 발전 초기단계에서 더욱 극명하게 나타난다. 발전 초기단계에는 제도화된 시장자체가 존재하지 않는 경우도 많기 때문에 정부는 정치의 힘을 빌어 경제를 육성하고자 한다. 경제가 발전하지 않고서는 국가간 경쟁에서 살아남기 어렵기 때문이다.

그러나 경제발전이 어느 정도 달성되고 나면 양자간의 관계가 서서히 분리되면서 경제적 변수가 정치적 변화를 유발하는 경향이 보다 빈번하게 나타나기 시작한다. 정치와 사회가 경제중심적으로 변화하는 것이다. 나는 정치결정론자도 경제결정론자도 아니다. 오랫동안 이 문제를 두고 고민해 보았지만 시대적 그리고 지정학적 상황에 따라 두 변수 중에 하나가 좀 더 강한 영향력을 발휘할 뿐 어느 하나도 영구적으로 독립변수일 수는 없다. 따라서 중요한 것은 정부가 정치중심적이어야 할 때와 경제중심적이야 할 때를 잘 분간할 수 있는 능력을 갖추어야 한다는 점이다. 정치와 경제간의 간격을 적절하게 늘이거나 줄일 수 있는 분별력을 보유해야 한다.

그런데 우리나라가 현재 당면하고 있는 문제는 바로 정부나 국회가 후자의 단계, 즉 경제가 정치에 미치는 영향이 점점 더 커지는 단계를 능숙하게 관리하지 못하고 있다는 점이다. 이미 성숙해진 시장도 정부의 간섭에서 벗어나 창의적인 성장을 스스로 달성할 수 있어야 하는데 현실은 그러하지 못하다. 국가엘리트들 특히 정부관료들은 획기적으로 규제완화를 추진하지 않는다. 청와대의 재촉은 정부의 시장과 사회에 대한 개입의 강화로 이어진다. 선거를 의식한 나머지 국회도 갈등이 예상되는 안건들을 해결하려 하지 않는다. 기업들도 정부가 나서지 않는 한 공정경쟁의 룰을 성실하게 준수하지 않는다. 우리에게 자유와 자율이란 아직도 낯선 개념이다.

이러한 가운데 상처를 받는 것은 일반국민들이다. 역대정부가 수행해온 불균형성장정책의 최대 피해자임에도 불구하고 그동안 정부도 기업도 이들에게 충분하게 보상하지 않았다. 경제가 침체에 빠져들 때마다 정부는 대기업에게 인센티브를 제공함으로써 경기회복을 도모했다. 과도한 복지는 경제성장에 부정적이라는 이유로 국민들에게 제공하는 복지혜택도 최대한 절약하려 했다. 재벌들도 과거 국민들이 애국마케팅으로 지지해준 성원에 보답할 마음을 가지고 있지 않다. 경제성장과 고용창출로 이미 보답했다고 생각하고 있고 1997년 금융위기 이후부터는 세계화의 구호아래 국내투자보다는 해외투자에 더 열성적이다. 이로 인해 국민들의 불만은 더욱 더 축적되고 있다. 불균형성장정책은 사회경제적 불평등을 야기하고 이는 민주화의 주요한 동인으로 작동했다.

민주화가 경제발전에 반드시 기여한다는 경험적 증거는 없지만 결과적으로 정치적 민주화와 경제자유화가 진전되면서 한국경제는 양적성장뿐만 아니라 질적인 성장도 달성했다. 민주화가 달성된 1987년 당시 3,400달러 수준이었던 1인당 국민소득은 2012년 현재 2만 3천 달러 수준으로 향상되었다. 외환보유고도 2013년 현재 3,200억 달러를 상회했다. 정치적 안정이 정착되면서 한국경제의 리스크도 대폭 감소했다.

그러나 저자는 우리경제의 추가적인 성장이 일어날 수 있는지에 대해서 다소 회의적인 전망도 완전히 배제할 수 없다고 생각한다. 2010~2013년 기간 동안 실질적인 성장은 거의 이루어지지 않은 듯싶다. 다만 그 해의 환율수준에 따라 소득수준이 수치상으로 변동했을 뿐이다. 왜 이런 답보현상이 지속되는 것일까? 이유는 간단하다. 앞에서 언급한대로 국가와 시장간의 올바른 관계를 설정하는 데 실패하고 있기 때문이다. 시장이 창의성과 자율성을 발휘할 수 있는 효율적이고 똑똑한 거버넌스를 구축하지 못하고 있기 때문이다. 불평등을 치유해 달라는 국민들의 민주주의적 요구를 수용한다는 명분하에 그리고 시장의 감독을 강화한다는 명분하에 정부의 개입과 규제가 증가하고 있다. 과거 경제발전 초기에는 정부의 개입이 불필요한 거래비용을 절약해주는 역할을 했을지 모르나 현재는 그렇게 보기도 어렵다. 자율적이고 창의적인 시장도 신뢰에 입각한 성숙한 시민사회도 제대로 조성되지 않고 있다. 매사에 정부가 개입하다 보니 거래비용이 증가하고 이는 경제성장의 장애요인이 된다.

혹자는 과도한 민주주의적 요구 때문에 경제성장이 방해를 받는다고도 주장한다. 그리고 신자유주의에 물든 시장을 규율하기 위해서 정부가 나서야 한다고 역설한다. 그러나 이것이 적절한 처방일까? 우리는 완전하게 자유화를 진전시키지도 못했고 국민들에게 복지혜택을 충분히 제공하지도 않았다. 기업은 기업대로 국민들은 국민대로 불만을 가지고 있을 뿐이다. 축적된 불만은 국가를 분열시키고 발전에 필요한 에너지를 갈등으로 낭비한다. 과도한 자유주의로 몸살을 앓는 미국이나 비대해진 복지국가로 골머리를 앓는 유럽과 우리의 현실은 엄연히 다르다. 우리의 문제는 오히려 자유와 민주적 가치를 충분히 섭취하지도 제대로 소화하지도 못해서 나타나는 증상이다. 다른 처방이 필요하다.

어차피 선진국가라면 공정한 경쟁으로 대표되는 자유적 가치 그리고 형평으로 대표되는 민주적 가치를 균형적으로 잘 관리할 수 있어야 한다. 우리에게 주어진 숙제는 자유와 민주가 이상적으로 균형잡을 수 있는 똑똑한 거버넌스를 구축하는 일이다. 이 과정에서 정부는 현명해야 한다. 정부가 직접 나서서 시장과 사회를 이끌어 갈 수 있는 시대는 지났다. 그러기에는 시장과 사회의 규모나 역량이 너무 크다. 정부가 감당할 수 없다. 다만 정부의 현명스러움은 자유스러움과 민주스러움이 균형적으로 구현될 수 있도록 주도하는 가운데 발현되어야 한다. 현재 우리가 당면한 문제는 정부의 관료적 속성이 조용히 강화되면서 자유와 민주적 가치가 구현되지 못하도록 도리어 억누르고 있다는 점일 것이다.

이러한 문제의식속에서 저자는 이승만정부 수립이래 우리가 경험한 정치경제적 발전과정을 분석하고자 했다. 논지는 이러하다. 경제발전을 통해 국가생존력을 강화시키겠다는 목적하에 역대정부는 정부주도적 성장전략을 추구했다. 그 결과 경제성장이 도모되기는 했으나 경제적 그리고 사회적 불평등이 심화되었다. 이러한 상황에서 성장의 과실을 분배받는데 소외된 국민들의 상대적 박탈감은 증폭되었다. 결국 경제성장을 통해 정당성을 획득하려 했던 권위주의 정권의 억압적 정치에 반발한 중산계층이 저항에 참여함으로써 비교적 온건하게 민주화가 달성되었다. 그리고 금융위기를 극복하는 과정에서 가혹하게 추진된 경제자유화를 통해 한국경제의 경쟁력은 급속하게 제고되었다. 결과적으로 우리나라는 민주주의와 경제자유화를 단기간에 성공적으로 달성했다. 그러나 민주적 가치와 자유적 가치간의 균형을 안정적으로 유지시키는데 어려움을 겪고 있다. 경제자유화가 불안정하게 진행된 가운데 분배요구가 폭발하고 있다. 이러한 상황에서 정부의 시장과 사회에 대한 개입은 오히려 강화되고 있다. 우리에게 적합한 양자간의 최적 비율을 찾아내야 선진국으로의 진입이 가능하다. 2만 달러 시대를 넘어 4만 달러 시대로 돌입하기 위해서는 이 문제가 관건이다.

이 책을 출간하며 감사를 표해야 할 대상이 많다. 우선 이 책을 저술할 수 있도록 학술연구비를 지원해준 연세대학교에 감사드린다. 원고를 마무리하도록 도와준 제자 장인선과 김문영, 자료를 정리해준 조재신 그리고 나와 함께 연구하고 학술지에 글을 실었던 정석규, 임유진, 박태용, 류경아에게 고마움을 표한다. 출판을 맡아준 박영사 특히 조성호 부장에게 감사하고 싶다. 그리고 항상 나를 믿고 따라주는 나의 가족 미경, 준아, 준서에게 가장으로서의 애정을 전한다.

끝으로 하나 밝혀야 할 것이 있다. 이 책의 내용은 상당 부분 새로이 작성되었다. 그럼에도 불구하고 책을 집필하는 과정에서 불가피하게 저자가 기존에 수행했던 연구들이 많이 동원되었다. 과거 학술지에 발표했던 논문들의 일부가 이 책의 본문에 인용되었다. 저술의 완성도를 높이기 위해 저자가 심혈을 기울여 수행한 기존의 연구결과를 완전히 배제할 수는 없었다는 점을 밝히며 인용된 연구의 원전을 다음과 같이 밝히는 바이다.

“The Dilemma of a Pro-Business State: the Government-chaebol Relations of the MB Lee Government in Korea”, [사회과학연구] 24(3) 2013; “제도주의 정치경제적 발전국가론과 민주주의”, [21세기정치학회보]; “거버넌스 등장의 국내정치적 요인”, [21세기정치학회보] 17(3), 2007; “한국에서 민주주의 심화가 조정국가의 변화에 미친 영향”, [신아세아] 여름호, 2006; “전두환정부의 산업합리화와 김대중정부의 기업구조조정 비교연구”, [21세기정치학회보] 14(1), 2004; “한국에서 규제국가의 등장과 정부·기업관계”, [한국정치학회보] 36(3), 2002; “한국에서의 금융구조개혁과 규제국가의 등장에 관한 논쟁”, [한국사회학] 36(4), 2002; “김대중정부와 비정부조직간의 관계에 관한 연구”, [한국정치학회보] 35(4), 2001; “김대중정부의 경제개혁과 신자유주의적 국가등장의 한계”, [한국정치학회보] 33(4), 1999; “경제적 자유화에 있어서의 국가의 역할: 경제규제의 정치학”, [한국정치학회보] 32(3), 1998; “The Rise of the Labor Party in Korea: Causes and Limits”, The Pacific Review 19(3), 2006; “Participatory Democratic Logic of Regulating the Chaebol”, Asian Survey 45(2), 2005.

2013년 8월 7일

이 연 호

저자 : 이연호

약력

이연호는 연세대학교 정치외교학과의 정교수로 연세-SERI EU센터의 소장 그리고 동서문제연구원의 원장직을 수행하고 있다. 연세대학교 정치외교학과를 졸업한 후 Chevening Scholarship의 지원을 받아 영국 Cambridge대학교에서 정치학을 공부하였으며 석사 및 박사학위를 취득했다. 이후 영국 Warwick대학교 정치 및 국제관계학과에서 ESRC Fellow를 역임했다. 강의 및 연구분야는 정치경제발전론, 한국정치경제론, 국제개발협력론 등이다. The State, Society and Big Business in South Korea(Routledge) 그리고 발전론(연세대학교 출판부)의 저자이며 the Pacific Review, Asian Survey, 한국정치학회보, 국제정치논총 등의 학술지에 다수의 논문을 발표했다.

시작하는 글
- 무엇이 문제인가?
- 불균형 경제성장과 민주주의

제1장 이승만정부: 1948-1960
대중주의적 권위주의와 수입대체산업화
- 대중주의적 권위주의의 등장
- 권위주의의 정치경제
- 권위주의와 수입대체산업화 그리고 사회경제적 불평등의 시작

제2장 박정희정부1: 1963-1972
관료적 권위주의의 등장과 수출주도적 산업화를 통한 불균형성장
- 군의 정치참여와 관료적 권위주의 정권의 등장
- 관료적 권위주의 정부와 불균형성장정책
- 한국형 발전국가의 형성
- 수출주도적 발전국가와 불균형성장

제3장 박정희정부2: 1972-1979
유신체제와 중화학공업화
- 유신체제: 심화된 관료적 권위주의
- 유신체제와 중화학공업화
- 중화학공업화와 불균형성장의 심화

제4장 전두환정부: 1981-1987
권위주의적 정부의 경제안정화
- 군부에 의한 권위주의의 연장
- 권위주의적 정부의 안정화정책
- 중화학산업 투자조정
- 안정화정책과 불균형성장의 심화

제5장 노태우정부: 1988-1992
정치적 민주화와 경제민주주의
- 권위주의 체제의 붕괴와 민주화
- 경제민주화

제6장 김영삼정부: 1993-1997
신우파적 개혁과 경제자유화
- 신우파적 정치경제의 등장
- 자유화와 규제
- 경제적 자유화와 규제의 실패
- 경제자유화와 불균형성장

제7장 김대중정부: 1998-2002
경제민주화와 경제자유화의 동시적 성취
- 참여민주주의의 등장
- 김대중정부와 비정부조직간의 관계
- 사회적 시장경제론
- 신자유주의적 금융개혁: 금융감독시스템 개혁과 금융기관 구조조정
- 기업구조조정: 빅딜 및 워크아웃
- 중소벤처기업 육성과 재벌개혁
- 경제자유화를 통한 경제민주화

제8장 노무현정부: 2003-2007
거버넌스와 민주주의
- 참여민주주의의 심화
- 한국적 거버넌스의 등장
- 개혁을 위한 자원동원 수단으로서의 거버넌스
- 거버넌스 모델과 노무현정부의 정치적 이익
- 참여민주주의와 재벌개혁 그리고 새로운 규제국가 모델의 시도
- 진보적 개혁과 실용주의적 변화

제9장 이명박정부: 2008-2012
친시장주의 대 친기업주의
- 민주화 이후의 민주주의적 갈등
- MB노믹스: 친기업주의적 경제론
- 자유주의적 친시장정책 대 신자유주의적 친기업정책
- 친기업주의 정책의 진화
- 친기업정책을 둘러싼 정치적 논란
- 친기업적 MB노믹스와 양극화
- 친기업주의의 한계와 경제민주화

제10장 경제력집중과 복지
- 재벌과 경제력집중
- 경제력집중현상과 정부
- 사회경제적 불평등구조와 복지문제

마무리 글
- 한국에서의 불균형성장, 사회경제적 불평등 그리고 민주주의
- 이론적 평가


미 주
참고문헌
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