초판발행 2023.01.16

2019년 5월을 며칠 남겨 두고 WTO 분쟁해결기구회의에 참석하러 스위스 제네바로 향하고 있었다. 일본 수산물 분쟁의 판정을 공식적으로 채택하기 위한 회의였다. 그해 4월 초에 WTO 상소기구에서 일본 수산물분쟁 판정결과를 발표했고 우리나라는 극적인 역전승을 거두었다. 1심인 패널판정에서는 일방적으로 패했으나, 2심인 상소심에서는 많은 사람들의 예상을 뒤엎고 완승을 한 것이다. 우리나라의 통상 역사에서 이 정도로 전국민적인 관심과 성원을 얻은 경우가 드물 정도로 중요한 승리로 기록된 사건이었다.

그런데, 필자가 상소기구 승소 후 흥분이 거의 잦아든 시기에 이 판정을 채택하기 위해 제네바로 향한다고 했을 때 궁금해 하는 눈길이 많았다. 이미 판정은 내려졌는데 공식화는 무엇이고 채택은 무엇이냐는 것이다. 국내재판에서는 판결이 나면 바로 집행이 되지, 이런 절차가 없기 때문에 상식적으로 이해가 안 되는 일이었다. 

그러나, WTO 분쟁에서는 판정에서 이기는 일도 중요하지만, WTO 분쟁해결기구회의에서 판정을 공식 채택하고 우리나라의 입장을 국제사회에 잘 설명하는 것도 필수적이고 중요한 과정이다. 더구나 당시 일본 정부는 수산물분쟁의 패소에 분노를 감추지 못하고 상소기구의 판정에 반발하면서 심지어는 1심 패널 판정 중 일부는 아직 유효하므로 우리나라에 대해 제도변경을 요구하겠다는 얘기까지 하고 있었다. 그대로 둘 경우 일본은 국제사회에서 이런 억측을 계속하며 오히려 우리를 수세로 몰 것이 명백했다. 

4월 27일 WTO 분쟁해결기구회의가 개최되었다. 일본 대표단의 태도는 예상대로였다. 각국의 발언은 일반적으로 5분 내외이나, 이들은 약 40분간 미리 준비한 원고를 세 사람이 분담해서 읽으며 비판과 분노를 담은 긴 발언을 했다. 이들의 실망과 좌절이 얼마나 깊은지를 보여주는 듯했다. 

문제는 이들의 발언과 주장이 상소기구 판정을 폄하할 뿐 아니라 우리의 권리를 침해하고 있는 점이었다. 특히, 상소기구가 패널판정을 번복한 후 우리나라 수입제한 조치의 위법 여부에 대해 제대로 된 결론도 내지 못하여 분쟁을 해결하는 데 실패하였다고 지적하였다. 더구나, 상소기구가 패널의 판정 중 법률적 부분은 번복했지만 패널이 전문가 의견을 기초로 판정한 사실 부분, 즉 일본산 수산물이 안전하다는 점은 여전히 유효하므로 일본산 수산물 등에 대한 수입제한 조치 유지는 정당화될 수 없다고 주장하고 있었다.

우리는 가만히 지켜만 볼 수는 없었다. 일본의 잘못된 주장을 바로잡을 필요가 있었다. 우리 대표단은 먼저 상소기구는 일본의 주장과 달리 현 시스템 내에서 분쟁해결을 위한 역할을 충분하고 만족스럽게 수행한 점을 분명히 하였다. WTO 분쟁해결절차에서는 제소국인 일본이 상대국의 위법을 입증할 책임을 지는데, 상소기구는 패널판정을 뒤집으면서 일본이 최종적으로 우리나라의 조치가 협정에 위배된다는 주장을 입증하지 못했다고 확정한 점을 강조했다. 국제법 원칙상 주권국의 행위는 법 위반이 입증되지 않는 한 합법적인 것으로 간주된다는 점에서 이는 우리나라의 조치가 WTO 협정에 위반되지 않는다는 결론이 도출된 것이었다. 더구나, 일본은 상소심 과정에서 패널판정 번복 시 새로운 분석을 해서 결론을 내달라는 요청조차 하지 않았으므로, 자기 권리를 행사하지 못한 일본이 자신의 잘못을 오히려 상소기구에 전가하는 것이라는 점도 지적하였다.

또한, 일본산 식품이 안전하다는 패널판정이 여전히 유효하다는 주장에 대해서는, 상소기구가 패널의 법률해석 및 적용이 잘못되었다고 하면서 패널의 결론을 전체적으로 뒤집었으면 이와 관련된 모든 패널의 판정은 사실관계든 법률사항이든 무효가 되는 것이 당연한 결과라고 하고, 일본의 주장은 ‘죽은 말을 채찍질하는 것(beating a dead horse)’과 같다고 지적했다. 아울러, 상소기구의 패널판정 번복은 일본식품 자체에 머물지 않고 일본의 지리 및 환경적 조건이 식품의 위해성에 영향을 미칠 수 있는 점을 인정한 결과라는 점도 강조했다.

결과적으로 분쟁해결기구 회의에서 최종 판정은 무리 없이 채택되었고 일본의 주장은 점차 자취를 감추었다.

이 책에서 설명하고자 하는 WTO 분쟁해결규정(DSU)은 분쟁을 개시해서 진행하고 마무리하는 절차를 규정한 일종의 소송법이다. 민사소송법이나 형사소송법과 유사하다고 보면 될 것이다. 국내재판에서도 변호사의 역할이 중요한 것은 실제 권리 의무보다도 소송법상의 절차를 잘 알고 대응해야 하기 때문이라는 얘기가 있다. WTO 분쟁해결규정도 이와 유사하다고 할 수 있다. WTO 협정상의 권리와 의무를 명확히 파악하는 것도 중요하지만, 분쟁해결규정과 관행에 정통해야만 우리의 권리를 잃지 않고 절차상의 모든 기회를 충분히 활용해서 유리한 판정결과를 기대할 수 있다. 

필자는 WTO 분쟁업무를 10년 가까이 수행하면서, WTO 분쟁해결규정과 관행을 실무를 통해 접할 기회가 있었고, 제네바에서 분쟁담당 업무를 마친 후에는 후임자들을 위해 WTO 분쟁업무 실무매뉴얼을 작성하기도 했다.

이번에, WTO 분쟁해결규정과 이에 기초하여 분쟁을 수행하는 과정에 대해 글을 쓰게 된 것은 이 분야의 실무를 담당하거나 관심 있는 사람들에게 WTO 분쟁해결과정을 알기 쉽고 종합적으로 설명하는 것이 주목적이었다. WTO 분쟁은 우리나라 통상정책의 중심으로 자리잡아 가는 반면, 2020년 초반 상소기구가 무력화된 후에는 WTO 분쟁의 존재 의의를 의심하는 목소리도 등장하고 있다. 그러나, 2020-2021년에도 회원국들은 WTO 분쟁을 꾸준히 제기하고 있으며 2022년 6월 개최된 제12차 WTO 각료회의에서 분쟁해결제도 관련 문제해결의 중요성과 시급성을 인정하고 정상화(재구축 포함)를 위한 노력을 하기로 합의한 점에서도 나타나듯이 WTO 분쟁해결제도는 어떤 형태로든 경제/통상 분쟁해결에 핵심적인 역할을 할 것으로 생각된다.

아울러, WTO 분쟁해결절차는 당사자에게 공정하고 적법한 기회를 주면서 상호 승복할 수 있는 결과를 도출하는 것에 초점이 맞추어져 있다. 강제력이 없는 국제사회에서 어떻게 국가들의 자발적 참여와 동의를 확보하며 판정에 승복하고 이행하도록 할 것인가가 주된 고민이다. 독자분들이 이 글에서 이런 고민들과 해결책을 찾아 나가는 과정을 보시는 것도 즐거움 중의 하나이길 바란다.

이 책을 읽다 보면 책의 내용과 어울리지 않는 가벼운 문답식 설명이 곳곳에 있다. 독자가 가질 수 있는 문제의식을 미리 제기하고 이를 설명함으로써 이해도를 높이기 위한 목적임을 양해바란다.

또한, 이 책에 실린 글의 내용은 전적으로 저자 개인의 의견이며 정부의 공식 입장과는 관계가 없다는 점을 밝혀둔다. 글의 내용 중 저자의 의견은 학자의 정치한 학문적 분석에 기초한 것이 아니라 저자의 실무 경험과 직관에 의존한 점도 미리 밝혀 둔다. 

끝으로, 많은 선배 및 동료분들의 가르침과 도움이 없었다면 이 글은 쓰여지기 어려웠을 것이다. 그동안 많은 조언과 토론으로 함께해 주신 분들께 진심으로 감사드린다. 호명하며 감사를 표하지 못함에 대해 양해해 주시기를 부탁드린다. 

2023년 1월

정해관

정 해 관

서울대학교 중어중문학과(경제학 부전공)를 졸업하고 미국 조지워싱턴 대학에서 법학석사 학위를 취득하였다. 제27회 외무고시에 합격한 후, 외교통상부 통상1과(아태지역 담당), 다자통상협력과, 통상법무지원팀에서 근무하고 세계무역기구과장을 역임하였다. 해외 근무는 주제네바대표부 1등서기관, 주가나대사관 참사관 겸 영사, 주미국대사관 참사관, 주광저우총영사관 부총영사, 주바레인대사관 대사(현직)를 하였다. 산업통상자원부 통상법무정책관, 법무연수원 연구위원, 대통령실 선임행정관으로도 근무하였다.

제1장 WTO 분쟁해결절차 들어가기

1. WTO 분쟁은 마이다스의 손인가? 3

2. WTO 분쟁의 역할 5

3. WTO 분쟁해결절차의 유래 8

4. WTO 분쟁해결절차에 등장하는 주요 행위자 13

5. 분쟁해결절차 진행과정 요약 16

제2장 WTO 분쟁 준비 단계

1. 분쟁의 대상조치 관련 고려사항 24

2. 제소의 법적 근거 발굴 및 제소 방식 30

3. 분쟁해결의 주요 원칙 35

4. 국제법률회사 고용 39

제3장 WTO 분쟁 개시: 양자협의 요청(제소)

1. 양자협의 요청을 통해 분쟁을 시작하는 의미 48

2. 양자협의요청서(제소장) 작성 시 고려사항 53

3. 양자협의요청서 공개(WTO 홈페이지 등재) 56

4. 양자협의요청 답변 및 협의 진행 57

제4장 패널 단계

1. 패널 설치 67

2. 패널 구성(패널의장 및 위원 임명) 79

3. 패널 작업절차 설정 및 진행 86

4. 잠정보고서 및 최종보고서 단계 99

5. 패널보고서 채택 103

제5장 패널 절차에서 제기되는 주요 사안들

1. 패널의 검토 기준(Standard of review) 109

2. 협정의 해석 방법 111

3. 입증 책임(Burden of Proof) 114

4. 패널의 폭넓은 증거수집 권한 116

5. 전문가 협의 및 의견 반영 120

6. 사법 경제(Judicial Economy) 124

7. WTO 사무국(법률국 또는 규범국)의 역할 126

8. 일부 협정상 분쟁해결절차 특별규정(주요 사항) 129

9. 개도국 및 최빈개도국 특별대우 133

제6장 상소 단계

1. 상소기구의 역할 및 의미 137

2. 상소기구 구성 및 운영 138

3. 상소 고지 및 상소심 절차 143

4. 상소기구의 주요 과제 149

5. 상소기구보고서 채택 154

제7장 이행 단계

1. 개요 159

2. WTO 권리구제의 특성 및 한계 160

3. 이행과정 개시: 이행의사 표명 162

4. 합리적 이행기간 결정 164

5. 이행의무국의 이행현황 보고 의무(다자적인 이행촉진책) 169

6. 이행분쟁 170

제8장 불이행 시의 구제

1. 보상 협상 182

2. 보복(양허 혹은 다른 의무의 정지) 승인 요청 185

3. 보복 중재심 189

4. 보복수준 확정 후 절차 201

5. 보복 후 이행 시 철회 202

제9장 분쟁해결절차 개선 노력

1. 개요 207

2. 분쟁절차의 흠결을 보완하기 위한 개정 필요사항 209

부록 1. 사례이야기

부록 2. 인용된 분쟁보고서 목록(Table of Reports Cited)

부록 3. 예시문

참고문헌 387

찾아보기 391