초판발행 2023.01.20

우리나라 지방의회는 복잡한 사연과 질곡의 역사였다. 한국의 지방의회는 제헌헌법과 함께 출발했으나, 1952년 전쟁 중에 최초로 구성되었고, 1961년 군사 쿠데타로 사라져 긴 동면(冬眠)으로 빠져들었다. 이후 지방의회 구성에 관한 헌법 규정이 존재했음에도 불구하고 정치적 이해와 경제발전의 논리에 묻혀 시도조차 되지 못하다가 1987년 6?29선언을 계기로 1991년에 재출범했다.

사실 부활된 지방의회를 돌이켜 보면, 지방의회는 중앙에 종속되었던 지방정치에 전기를 마련하였음은 부정할 수 없다. 지방의회는 중앙정당 정치의 구조적 제약 속에서도 주민의 의사와 이익을 대표하고, 집행기관의 행정을 견제·감시하였을 뿐만 아니라 강력한 단체장의 전횡을 방지함으로써 지역민주주의의 성장을 더욱 가속화시켰다. 하지만 끊임없는 정당공천제와 선거제도의 논쟁 그리고 지방의회의 자치입법을 비롯한 기본 기능과 운영에 관한 제도 등에서 ‘분권’과 ‘자치’의 논란이 지속되고 있다. 

 이러한 가운데 최근 2022년 1월 13일 시행된 전부 개정된 지방자치법은 지방자치의 역사적 전기와 함께 지방의회의 새로운 패러다임을 형성하는 계기를 마련하였다. 이번 지방자치법은 기존 중앙정부 중심의 획일적 국정운영 방식을 탈피하여 지역 간 다양성 강화를 통해 국가 경쟁력을 신장시키고자 하였다. 지방정부는 물론 지방의회의 자율성 강화와 책임성을 확보하고, 중앙과 지방의 협력적 동반관계의 전환과 함께 획기적인 주민주권 구현 등을 통한 새로운 지방시대를 실현하기 위한 전면적인 개정이었다. 특히 이번 개정된 지방자치법 중에서 그동안 지속적으로 요구되어 온 지방의회의 권한 및 역량 강화와 관련된 사항이 반영되었다. 즉 지방의회 사무직원의 인사권한이 지방의회 의장에게 부여되었고, 지방의원의 의정활동을 지원하기 위해 유급보좌관 성격인 정책지원 전문인력을 들 수 있는 규정이 신설되었다. 이로 인해 지방정부 권력의 불균형적 구조인 강단체장-약지방의회 체제의 문제가 일부 해소되고, 지방의회의 전문성과 정책역량이 한층 높아질 것이다. 

지방 민주주의는 지방분권을 통해 지역 살림에 대해 지역이 자율성과 책임성을 갖는 지방자치를 기반으로 한다. 지방의회는 민주주의의 핵심적인 제도이며 민주성, 반응성, 책임성이라는 민주주의 일반원리에 토대를 두어야 한다. 그리고 지방의회의 목적은 지역주민의 의견을 적절히 대변하여 입법권을 행사하고, 집행기관이 집행을 효과적으로 감시하고 견제하는 것이다. 특히 지방의회 부활 이후 단체장의 인사권 남용과 정실·보은 인사 등에 대한 비판이 높게 일고 있는 가운데 이를 효과적으로 통제할 지방의회 차원의 제도적 장치가 필요하다는 목소리가 증가하고 있다. 이러한 맥락에서 단체장의 인사권을 효과적으로 통제하는 한편, 지방정부 산하기관장으로 높은 도덕성과 전문성을 갖춘 유능한 인재를 등용하기 위해 지방의회 차원의 인사청문회 도입 필요성이 꾸준히 제기되어 왔다. 즉 지방정부에서도 부단체장 등 일부 고위직과 지방공사·공단, 지방출자·출연기관과 같은 산하기관장에 대한 단체장의 인사권 견제, 합리적이고 투명한 인사 운용, 후보자 임용의 정당성 부여, 주민 참여 및 권리 향상 등을 위해 인사청문회 제도 도입은 매우 중요한 의미를 지닌다. 인사청문회는 단체장과 지방의회 어느 일방의 행위가 아니라 공동임명행위의 과정이자 정치적 책임도 함께 나누는 것이라는 사고의 전환이 필요하다. 아울러 인사청문회 과정에 주민참여방안을 모색함으로써 단체장-지방의회-주민이 함께 고위공직자 등을 공동 임명하는 구조를 만들어낸다면 지방자치의 가치를 구현하는 좋은 제도로 남을 것이다.

지방자치의 주체는 주민이며 지방의회는 지방자치단체의 기관이 아니라 주민을 대표하는 지방입법부가 되어야 한다. 즉 분권국가의 이념 속에 주민의 지방자치 주체성, 주민에 의한 지방정부 그리고 지방입법부로서의 지방의회가 실현되어야 한다. 향후 지방분권 개혁이 더욱 강화되면 지방의회의 기능과 역할이 더욱 강화될 것이다. 따라서 자치분권의 시대적 요청에 따른 주민주권에 기반한 지역공동체 실현이라는 인식으로 전환하고, 진정한 풀뿌리 지방자치의 정착을 위해서는 지방의회가 사회적 혁신의 주체로서 주도적이고 능동적인 역할을 수행해야 할 것이다. 

이 책이 지방의회가 지방민주주의를 실현시키는 ‘실험의 장’으로서 본연의 기능과 역할을 할 수 있는 제도적 기반을 마련하는 데 작은 디딤돌이 될 수 있기를 기대한다. 지방의회 인사청문회를 연구하는 학자와 학생들을 비롯한 지방정부 및 지방의회의 일선에 있는 공직자들에게 많은 도움이 되기를 바란다.

이 책이 출판되기까지 함께 고생한 시간들을 잊지 못한다. 특히 기획부터 세상에 선보이기까지 많은 시간을 묵묵히 할애하신 박순종 박사님의 열정과 헌신 그리고 노고에 깊은 감사의 말을 전한다. 끝으로 이 책의 출판에 이르기까지 원고를 편집하고 교정하는 데 수고를 아끼지 않으신 양수정 선생님을 비롯한 박영사 임직원 여러분에게도 깊은 감사의 말을 드리고 싶다.

2023년 1월

저자 일동

박순종 

한양대학교 행정학 박사

현 서울특별시의회 입법조사관, 한양대학교 공공정책대학원 겸임교수

주요경력❙ 숭실대학교 행정학부 초빙교수, 한양대학교 미래인재교육원 시간강사

블로그❙ https://blog.naver.com/bbaks95 / 스스로 다스림(自治)&민의의 전당(議會) 

박기관

건국대학교 행정학 박사

현 상지대학교 공공인재학과 교수

주요경력❙ 한국지방자치학회 회장, 대통령직인수위원회 지역균형발전특별위원회 위원

이승모

한양대학교 행정학 박사

현 지방자치인재개발원 교수

주요경력❙ 한양대학교 정책대학원 겸임교수, 서울특별시의회 입법조사관

서 문 ⅰ

제1장 들어가며

1. 지방의회 인사청문회 시작과 학계의 논의 3

2. 지방의회도 인사청문회를 한다! 5

두 장면: 지자체 산하기관장 임용을 둘러싼 논란과 지방의회 인사청문회⋅5

단체장 견제·감시기관으로서의 지방의회⋅6

단체장의 산하기관장에 대한 낙하산·정실·보은 인사⋅6

인사청문회는 의회 차원의 사전검증 절차⋅7

단체장의 낙하산·정실·보은 인사 견제를 위한 지방의회 인사청문회 도입 노력⋅8

제2장 인사청문회에 대한 이해

1. 청문의 개념 13

2. 인사청문회의 유래와 개념 15

3. 인사청문회의 기능과 필요성 16

4. 국회의 인사청문회 17

제3장 지방의회 인사청문회 찬반 논쟁과 제도화 과정

1. 찬반 논쟁 23

찬성론⋅23

반대론⋅24

2. 제도화 과정 26

3. 대법원 판례 29

전라북도의회의 ｢공기업 사장 등의 임명에 관한 인사청문회 조례안｣⋅30

광주광역시의회의 ｢공기업 사장 등에 대한 인사검증공청회 운영 조례안｣ ⋅38

전라북도의회의 ｢출연기관 등의 장에 대한 인사검증 조례안｣⋅41

서울시의회의 ｢기본 조례안｣⋅47

지방의회 인사청문회 관련 대법원 판례 분석⋅48

4. 법률 개정을 통한 인사청문회 도입 시도와 좌절 49

지방의회법안을 통한 인사청문회 도입 근거 마련⋅51

지방자치법 개정을 통한 인사청문회 도입 근거 마련⋅52

지방공기업법 개정을 통한 인사청문회 도입 근거 마련⋅55

지방출자출연법 개정을 통한 인사청문회 도입 근거 마련⋅58

소결 및 종합⋅59

제4장 지방의회 인사청문회 도입 실태 분석

1. 제1유형: 법률 및 조례에 근거한 사전검증 형태의 인사청문회 65

2. 제2유형: 의회 예규에 근거한 사전검증 형태의 인사청문회 73

인천광역시의회⋅74

대전광역시의회⋅79

제주특별자치도의회⋅84

3. 제3유형: 협약에 근거한 사전검증 형태의 인사청문회 86

서울특별시의회⋅88

부산광역시의회⋅92

대구광역시의회⋅95

광주광역시의회⋅97

울산광역시의회⋅99

경기도의회⋅102

강원도의회⋅104

충청북도의회⋅107

충청남도의회⋅109

전라북도의회⋅111

전라남도의회⋅114

경상북도의회⋅118

경상남도의회⋅121

기초의회 사례: 서울시 관악구의회⋅123

4. 제4유형: 조례에 근거한 사후검증 형태의  인사청문회 126

서울시의회⋅127

충청남도의회⋅128

5. 제5유형: 조례와 협약에 근거한 사전검증 형태의 인사청문회 129

경기 광명시의회⋅129

6. 소결 및 종합 131

제5장 지방의회 인사청문회 운영 실태 비교 분석

1. 인사청문 주체 및 구성 등 137

2. 인사청문 절차 및 진행방법 등 141

위원회 활동 및 인사청문 기간⋅141

인사청문 관련 제출서류⋅143

질의요지서 제출, 출석요구서 송달 및 자료제출 요구⋅148

청문회 회의 공개, 답변 거부 및 제척·회피 등⋅151

3. 인사청문 실시 후 절차 및 효력 등 153

4. 소결 및 종합 157

제6장 성과와 한계

1. 성과 161

2. 한계 163

제7장 더 나은 지방의회 인사청문회를 위하여

1. 법적 근거 마련 171

2. 인사청문회 결과의 구속력 확보 173

3. 후보자 검증기준과 관련 자료제출의 명시 173

4. 인사청문 기간 확대와 준비 내실화 174

5. 인사청문회의 공개 175

6. 지방의원 전문성 향상과 보좌인력의 확대 176

7. 인사청문 절차의 명확화 177

8. 인사청문 대상 확대 177

9. 인사청문 과정에의 주민참여 178

10. 인사청문 실시 전 단체장의 사전검증 내실화 179

11. 인사청문제도의 평가 및 환류 시스템 181

제8장 나 오 며

나오며 185

❙부록 최근 10년간 지방의회별 인사청문회 개최 현황⋅189

❙참고문헌⋅198