초판발행 2022.02.28

관악에서 행정학을 강의한 지 19년째를 맞는다. 학기 수로는 이십여 회에 달하는 강의를 지속하면서 수강생들에게 늘 미안했던 것은 학부 신입생 과목임에도 불구하고 교재 없이 피피티로 수업을 진행했다는 점이다. 각론서를 중심으로 행정학의 핵심 내용을 전달하고 유관 행정사례를 소개하던 강의방식에서 2010년 이후부터는 course pack 형태의 교재를 만들어 배포하기도 했지만, 실제 책으로 출판되기까지는 그 이후 10년이 더 걸린 셈이다. 책을 발간하는 이 순간에도 이 책의 학문적 완성도에 대해 거듭 고민을 하였지만 오로지 수강생들의 학습에 도움을 주기 위해 출판을 결심하였다.
1984년 풋내기 행정학도로서 저자가 수강했던 행정학개론 첫 수업 시간은 아직도 뇌리에 생생하다. 行政과 行政學은 명확히 구분해야 한다며 고시 준비를 위해 이 수업을 신청한 학생은 나가달라던 元老 교수님의 말씀은 상당한 충격이었다. 당시 함께 입학한 동기들 130명 중 절반 이상은 행정고시라는 청운의 뜻을 품고 행정학과를 선택한 수험생이었기 때문이다. 추측건대 보편적 원리를 추구하는 학문적 세계와 사회적 수요에 즉각 대응해야 하는 정책 현장을 구분하려는 학계 우위적 사고의 발로가 아니었을까. ‘행정학 입문’부터 ‘지식정보사회의 행정’, ‘공공행정의 이해’로 과목 이름은 바뀌었지만, 수강생 중 상당수의 학생이 공직을 생각하면서 저자의 수업을 듣고 있음을 잘 알고 있다. 저자는 첫 수업 시간에 정부나 공공분야의 직무에 관심이 있는 학생들 또는 정부의 역할과 기능에 대한 교양 지식을 습득하고자 하는 학생이라면 누구든 환영한다는 인사말로 강의를 시작한다. 학문과 현장 실무를 분리해서 보던 스승의 고답적 시각에서 상당히 진일보한 발언처럼 보이지만 정작 수업을 통해 학생들이 필요한 답을 얻어가는지는 아직 미지수다.
공무원으로 재직하는 동기들을 만나면 가끔 우스갯소리로 물어보는 질문이 있다. 30여년 전 행정고시를 준비할 때 행정학 교과서에 나온 내용을 제대로 이해하고 답안을 썼는지. 행정학에 담겨있는 지식은 경영학에서 다루는 맥도날드 사례나 현대자동차 사례와는 달리 체감의 접점이 넓지 않은 추상적 내용이 대부분이기 때문이다. 그러나 모든 행정 현상은 국민의 세금을 기반으로 한다는 점에서 민주주의의 근간인 교양시민이라면 반드시 주목해야 하는 분야이다. 행정학은 공공부문에서 나타나는 제반 현상, 정부조직과 공무원, 예산을 수반하는 각종 정책, 중앙부처와 산하기관 간의 관계 등에서 발생하는 행정 현상을 연구 대상으로 하는 학문이다. 즉, 공공문제의 파악 및 해결 능력을 강화하고 효율적인 정부운영을 통해 지속가능한 국가발전에 기여하는 것이 행정학의 목적이라고 할 수 있다.
본서는 이러한 관점에서 접근한 행정학 교양 입문서로 총 13장으로 구성되어 있다. 제1장에서는 행정과 행정학의 개념, 행정부의 구조, 행정과 정치 및 경영의 관계를 설명하고 있다. 제2장에서는 행정학의 태동에서부터 행정이론의 발전과정을 정치?사회적 현상과 연계하여 설명하였다. 제3장에서는 행정학에서 추구하는 공공성, 형평성, 효율성, 민주주의 등 다양한 행정가치를 소개하고, 가치 간의 상충 문제를 다루었다. 제4장에서는 조직구조의 개념 및 체계, 전통적 계층제적 조직부터 수평적?매트릭스 조직까지 다양한 조직유형을 소개하고 있다. 제5장에서는 행정학에서 가장 많은 연구가 이루어지는 조직행태를 중심으로 인간의 욕구와 동기에 관한 이론들을 소개하고, 리더십과 추종자 정신(followership)을 함께 다루었다. 제6장에서는 공직체계와 더불어 채용에서부터 퇴직에 이르기까지 정부의 인력관리를 경력개발 관점에서 살펴보았으며, 7장에서는 공직자가 준수해야 하는 행정윤리와 정치적 중립에 대해 다루고 있다.
제8장에서는 정책의 개념 및 구성요소와 함께 정책의제설정부터 정책결정, 정책집행, 정책평가 및 환류 단계까지 순차적으로 설명하고 관련된 정책이론을 소개하였다. 제9장에서는 국가재정으로서 조세 및 예산의 개념과 기능을 설명하고, 예산제도의 발전과정과 함께 예산이론을 검토하였다. 제10장에서는 정부 및 다양한 주체를 통해서 생산되는 공공서비스의 개념과 유형 및 공공서비스 공급방식을 소개하였다. 제11장에서는 지방자치와 분권화의 이론적 배경을 논한 후, 행정적?재정적?정치적 분권화를 다루었다. 제12장에서는 공공갈등의 유형과 문제해결을 위한 다양한 갈등관리기법을 소개하였고, 마지막으로 제13장에서는 정부운영 효율화를 위해 도입된 민간의 기법을 설명하고, 성과관리제도를 단계별로 개관하였다.
이 책이 완성되기까지는 수많은 조력자가 있었기에 가능했다. 석사생으로 첫 강의조교를 맡았던 황덕연 박사부터 교통대학교 탁현우 교수, 강의조교에서 공무원으로 경력을 이어간 은승환, 윤지은 사무관, 현재 중앙부처에 재직하는 이기영 과장께도 감사의 마음을 전한다. 본격적인 저서작업의 시작은 강의 녹취록과 피티를 종합해서 초고를 정리해 준 강원대 이광훈 교수 덕분이다. 최종원고가 완성되기까지 김권식, 손지은, 이동성, 최진섭, 오현주, 나혜영, 최경희, 최은영 박사가 각 장별로 검수를 하였으며, 신나윤 박사, 이혜연, 문소영, 박철언, 박지선, 홍재형, 지예슬, 전명진, 현승숙 연구원이 인용과 참고문헌 정리에 도움을 줬다. 편집과정에 도움을 준 이다경, 장수민, 원석찬, 김상우, 이한나 원생께도 감사의 마음을 전한다. 워낙 오랜 기간 저서 작업이 진행되다 학생들에게 배포된 복사본과 유사한 문서가 발견되기도 해서 오해와 우려의 소지가 없는 바는 아니지만 새로운 지식의 창출과 전달보다는 강의를 위한 교재로서 활용하고자 하는데 이 책의 목적이 있음을 널리 이해해주기 바란다.

눈 쌓인 관악캠퍼스에서
저자 박순애

박순애

박순애는 연세대학교 행정학과를 졸업하고 동 대학원에서 박사과정 수료 후, 미국 미시간대학교에서 “환경정책과 폐기물관리에 대한 시민행태”로 박사학위를 취득하였으며, 2004년부터 서울대학교 행정대학원 교수로 재직 중이다. 제56대 한국행정학회 회장, 공기업·준정부기관 경영평가단 단장을 역임하였으며, 2022년 현재 UN 행정전문가위원회 위원, 한국환경정책학회 회장을 맡고 있다.

제1장
행정이란

1절  행정이란 무엇인가?   2
1. 행정의 정의 3
2. 정부의 역할과 구조 5
1) 정부의 개념 5
2) 정부의 역할 및 범위 6
3) 행정부의 구조 7
3. 행정의 환경 9
1) 정치적‧법적 환경 9
2) 경제적 환경 11
3) 사회‧문화적 환경 12
4) 기술적 환경 13
5) 행정환경의 다층성 14
4. 행정학의 연구영역 15

2절  행정과 정치‧경영   17
1. 행정과 정치 17
1) 행정과 정치의 차이점: 정치‧행정이원론 17
2) 양자 간 유사점: 정치‧행정일원론 18
2. 행정과 경영 20
1) 행정과 경영의 유사점: 공사(公私)행정일원론 20
2) 양자 간 차이점: 공사(公私)행정이원론 21
3. 행정과 정치‧경영의 상호관계 23

제2장 
행정학이론의 발달

1절  행정학의 역사적 개관   30
2절  행정학의 태동기   33
1. 엽관주의의 등장과 폐해 33
2. 실적주의의 대두 35
3. 행정학의 태동: 정치‧행정이원론 36

3절  정통행정학의 성립‧발전기   37
1. 과학적 관리론 38
2. 행정관리론 39

4절  정통행정학에 대한 비판기    40
1. 정치‧행정일원론 41
2. 인간관계론 42
3. 정통행정원리에 대한 비판 45
1) Simon의 행정행태론 45
2) Waldo의 행정국가론 47
4. 비교‧발전행정 48
1) 비교행정론 48
2) 발전행정론 50

5절  행정학의 다원화기   50
1. 신행정학 51
2. 신공공관리론 53
3. 정부재정립 운동 55
4. 정부재창조론 56
5. 뉴거버넌스 57
6. 신공공서비스론 58

6절  요약   60

제3장
행정가치

1절  행정가치의 개념 및 의의   68
2절  본질적 행정가치   71
1. 공공성 71
1) 공‧사 비교를 통한 공공성의 개념 72
2) 공공성의 구성요소 74
2. 공익 75
3. 정의 78
1) 형평성 79
2) 정의론 82
4. 본질적 행정가치 간 관계 84

3절  절차적‧수단적 행정가치   85
1. 절차적 행정가치 85
1) 민주성 85
2) 합법성 87
3) 합리성 89
4) 책임성 90
5) 투명성 93
6) 절차적 행정가치 간 관계 94
2. 수단적 행정가치 94
1) 효율성 94
2) 효과성 96

4절  행정가치 간 갈등의 조화   97

제4장
행정조직론

1절  조직이란 무엇인가   104
1. 조직의 개념 104
2. 조직론의 내용 및 접근방법 106

2절  조직구조의 개념 및 체계   107
1. 조직구조의 개념 107
2. 조직구조의 체계 108
1) 조직구조의 특성변수 108
2) 조직구조의 상황변수 110

3절  조직구조의 유형   111
1. 조직유형의 분류기준 111
2. 고전적 조직구조 112
1) 조직구조 설계의 고전적 원리 112
2) 대표적 고전 모형: 관료제 114
3) 고전적 조직구조에 대한 비판 118
3. 현대적 조직구조 모형 120
1) 위원회 조직 121
2) 팀 조직 123
3) 매트릭스 조직 124
4) 네트워크 조직 126

제5장
행정행태

1절  조직행태론의 등장배경 및 개념   132
1. 고전적 조직이론에 대한 비판 132
2. 인간관계론과 행태학파의 대두 133
3. 조직행태의 주요 구성요인 134

2절  조직과 개인행동   137
1. 인간 욕구에 관한 이론 138
1) 매슬로우의 욕구단계론 138
2) 앨더퍼의 ERG이론 139
3) 허즈버그의 동기‧위생 요인론 140
4) 잉글하트의 탈물질주의 이론 141
2. 인간유형에 관한 이론 142
1) 아지리스의 미성숙-성숙이론 142
2) 맥그리거의 Y이론 143
3) 오우치의 Z이론 144
4) 샤인의 복잡한 인간관 이론 145
3. 동기부여기제이론 146
1) 브룸의 기대이론 146
2) 아담스의 공정성 이론 147
3) 공직봉사동기 이론 149

3절  리더십 이론   152
1. 리더십의 개념 152
2. 리더십 연구의 접근방법 153
1) 특성이론 153
2) 행태이론 154
3) 상황이론 156
3. 최근의 리더십 이론과 통합적 관점의 필요성 160
4. 추종자 정신 163

제6장
인사행정론

1절  인사행정의 개념 및 운영원리   172
1. 인사행정의 개념 172
2. 인사행정의 운영원리 173
1) 엽관주의와 실적주의 174
2) 직업공무원제 175
3) 대표관료제 177

2절  인사행정의 구조   179
1. 공직분류의 유형 179
1) 계급제와 직위분류제 180
2) 폐쇄형과 개방형 184
3) 교류형과 비교류형 185
2. 우리나라의 공직분류체계 185
1) 경력직 공무원 186
2) 특수경력직 공무원 186
3) 고위공무원단(Senior Executive Service: SES) 제도 187

3절  인적자원 관리   188
1. 인력기획 189
2. 임용 191
1) 외부 임용 192
2) 내부 임용 193
3. 능력발전 199
1) 교육훈련 199
2) 경력개발계획 200
3) 근무성적평정 201
4) 보수 및 연금제도 204

제7장
행정윤리

1절  공무원의 신분보장과 정치적 중립   212
1. 공무원의 신분보장 213
2. 신분보장의 제한 214
1) 징계 214
2) 휴직, 직위해제 및 복직 215
3) 면직 215
4) 퇴직 216
3. 공무원단체 217
4. 공무원의 정치적 중립 218

2절  공직윤리   221
1. 공직윤리의 개념 및 의의 221
2. 이해충돌 223
1) 이해충돌의 개념 및 유형 223
2) 이해충돌 관리 225
3. 공직자의 비윤리적 행위 228

3절  공직부패   230
1. 공직부패의 개념 230
1) 이론적 공직부패 개념 230
2) 실정법상 공직부패의 개념 233
2. 공직부패의 유형 234
3. 공직부패의 원인 236
4. 공직윤리 및 부패방지 관련 제도 237

제8장
공공정책론

1절  정책의 이해   246
1. 정책의 개념과 구성요소 247
2. 정책의 유형 250
1) Lowi의 정책유형론 250
2) Ripley와 Franklin의 정책유형론 253
3) Almond와 Powell의 정책유형론 253
4) 정책유형 분류의 한계 및 시사점 254
3. 정책과정과 정책단계 255
1) 정책과정의 주요 참여자 256
2) 정책과정의 단계 257

2절  정책형성   259
1. 정책의제설정 260
1) 정책의제설정의 개념과 과정 260
2) 의제설정 과정의 유형 262
2. 정책결정 264
1) 정책결정의 개념 및 의의 264
2) 정책결정의 주도자 265

3절  정책집행   269
1. 정책집행의 개념 및 의의 270
1) 정통행정학 관점에서의 정책집행 270
2) 정책학적 관점의 정책집행 272
3) 소결 274
2. 정책집행의 영향요인 274
3. 정책집행론의 접근방법 276
1) 하향적 접근방법 276
2) 상향적 접근방법 277
3) 통합적 접근방법 279

4절  정책평가 및 환류   281
1. 정책평가의 개념 281
2. 정책평가의 유형 283
1) 평가시기에 따른 정책평가 유형 283
2) 평가대상과 목적에 따른 정책평가 유형 284
3. 정책평가의 기법 285
1) 계량적 평가기법 285
2) 질적 평가기법 286
4. 정책평가의 활용 및 환류 286
5. 정책변동 287

5절  소결   289

제9장
재무행정론

1절  재정과 예산   296
1. 재정의 이해 296
1) 재정의 개념 및 분류 296
2) 중앙정부 재정의 구조 298
2. 조세 303
1) 조세의 개념 및 분류 303
2) 조세부담의 원칙 307
3) 조세의 효율성과 형평성 307
3. 예산의 이해 308
1) 예산의 개념 및 의의 308
2) 예산의 기능 311
3) 예산원칙 313
4. 우리나라의 예산과정 317
1) 정부의 예산안 편성 317
2) 국회의 예산안 심의 318
3) 예산의 집행 318
4) 결산과정 319

2절  예산이론   320
1. 총체주의 322
2. 점증주의 323
3. 공공선택 모형 325
1) 중위투표자 이론 326
2) 주인-대리인 이론 327
4. 단절균형 모형 329
5. 다중합리성 모형 331

3절  예산제도   332
1. 품목별 예산제도: 투입 및 통제중심의 예산 333
2. 성과주의예산제도: 관리지향적 예산 334
3. 계획예산제도: 기획과 예산의 연계 335
4. 영기준예산제도: 감축지향 예산 336
5. 결과지향적 예산제도: 새로운 성과주의예산제도 337
6. 소결: 예산이론 및 제도의 현재적 의의 338

4절  우리나라의 재정개혁   338
1. 국가재정운용계획 339
2. 총액배분자율편성예산제도 340
3. 재정성과관리제도 341
1) 재정성과목표관리 342
2) 재정사업자율평가 342
3) 재정사업심층평가 343
4. 디지털예산회계시스템 343

제10장
공공서비스론

1절  공공서비스의 개념 및 유형   352
1. 공공서비스의 개념 352
2. 공공서비스의 유형 353
3. 가치재의 개념 및 의의 354

2절  공공서비스 전달주체   356
1. 공공서비스 전달주체의 유형 356
2. 공공부문의 범위 357
3. 공공서비스 전달주체 선택의 기준: 시장성 테스트 360

3절  공공서비스 전달방식   364
1. 공공서비스 전달방식의 유형 364
2. 민관협력 366
1) 민간위탁 366
2) 민간투자 367
3. 민영화 370

제11장
지방자치론

1절  지방자치의 이론적 배경: 분권화   378
1. 지방자치의 개념 및 필요성 378
2. 분권화와 지방자치제도의 효율성 381
1) 분권화의 개념 381
2) 분권화의 유형 382
3) 분권화의 효과 385

2절  행정적 분권화: 중앙-지방정부 간 관계   387
1. 중앙-지방정부 간 관계 387
2. 우리나라의 지방행정체제 390
1) 우리나라 지방자치제도의 변천 390
2) 우리나라의 행정구역 391
3) 지방자치단체의 권한 및 사무 393

3절  재정적 분권화: 지방재정   395
1. 정부 간 역할 분담과 지방재정 395
2. 우리나라의 지방재정 397
1) 지방재정의 개념과 구조 397
2) 지방정부의 세원과 지방세의 종류 398
3) 재정자립도와 의존재원 399
4) 의존재원의 문제점 401
3. 소결: 지방자치의 발전을 위한 재정적 분권화 403

4절  정치적 분권화: 주민참여와 로컬 거버넌스   404
1. 주민참여의 의의 및 유형 404
2. 로컬 거버넌스의 의의 및 중요성 405

제12장
갈등관리론

1절  공공갈등과 갈등관리 의의   412
1. 공공갈등의 개념 및 유형 412
2. 공공갈등관리의 중요성 415
3. 공공갈등의 관리기제로서 협력적 거버넌스 416

2절  참여적 공공갈등관리   419
1. 포커스 그룹 419
2. 공론조사 421
3. 시나리오 워크숍 423
4. 시민배심원 426
5. 합의회의 427

3절  대안적 공공갈등관리   429
1. 협상 431
2. 조정 432
3. 중재 433

4절  소결   435
제13장
성과관리론

1절  성과와 성과관리   442
1. 성과의 개념 443
2. 성과관리의 개념 444

2절  성과관리기법   446
1. 성과관리의 접근방법 446
2. 성과관리의 기법들 448
1) 전략적 기획 448
2) 리엔지니어링/리스트럭처링 450
3) 총체적 품질관리와 행정서비스헌장제도 452
4) 균형성과표 453

3절  성과관리의 과정    456
1. 성과계획 단계 457
2. 설계 및 집행‧점검 단계 458
3. 성과평가 단계 459
4. 평가결과 활용 및 환류 단계 460

4절  성과지표   461
1. 성과지표의 개념 461
2. 성과지표의 유형 462
3. 공공부문의 특수성과 성과지표 464

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