본서는 “다시 읽고 싶은 한국 행정학 좋은 논문” 시리즈의 제4편입니다. 이 시리즈는 우리 행정학 분야에서 뜻깊은 기여를 한 연구들을 선정하여 후학들에게 소개함으로써 그 의미와 통찰력을 공유하고, 학문적인 소통과 공감대를 형성하려는 의도에서 진행되어 왔습니다. 2014년에 발간된 제1편은 한국 행정이론 발전에 기여한 연구들을 중심으로 기획되었고, 2016년에 발간된 제2편은 조직, 인사, 재무, 그리고 지방행정과 관련된 논문들을 중심으로 구성되었습니다. 2018년에 발간된 제3편은 독창적인 이론틀과 방법론 측면에서 기여도가 큰 연구들을 중심으로 기획되었습니다. 

현대 수학 분야에 7대 난제가 있다는 이야기처럼, 행정학 분야에도 그 시작에서부터 지금까지 모든 학자들이 관심을 갖고 연구해 오고 있는 몇 가지 화두 같은 중요한 연구문제들이 존재합니다. 예를 들면, 관료에 대한 정치적 통제, 정치와 행정의 관계, 행정(학)에 대한 과학 논쟁, 이론과 실제의 연계 등이 여기에 해당하는 대표적인 연구 주제들입니다. 본서는 이들 행정학의 핵심 화두 중 하나인 “이론과 실제의 연계(theory to practice)”라는 측면에서 행정 이론들을 현실의 사례와 유기적으로 연결하여 적실성을 확보하고 있는 논문들을 이번 지식공유 대상으로 선정하였습니다.

대표적인 응용사회과학(applied social science)인 행정학은 이론과 현실을 연결하는 작업을 늘 고민하며, 이론에 머무르지 않고 적실성 및 실현가능성 있는 현실 문제 해결책을 제시하려고 노력하여 왔습니다. 즉, 교과서에만 머무르는 이론이 아니라 현장이 원하는 정책적 처방을 제시하는 일에 도움이 되도록 제도화를 통한 이론의 실효성 확보 노력을 지속적으로 진행해 왔습니다. 그 결과, 행정학 자체의 이론들 및 인접 학문 분야에서 발전시켜 온 다양한 이론들을 학제적으로 활용하여 현실의 공공부문이 갖고 있는 난제들(wicked problems)을 해결하는 일에 탁월한 역량을 발휘해 왔습니다. 본서는 이러한 측면에서 의미를 갖는 연구 논문 13편을 선정하여 “이론과 현실의 연계”라는 행정학의 중요 화두를 여러분과 함께 다시 한 번 고민해 보고자 합니다.

본서의 첫 번째 논문은 오철호 교수의 “행정학 연구결과 활용의 이론적 논의”라는 글인데, 이론과 현실의 연계라는 주제를 가장 직접적으로 다루고 있는 논문이라는 점에서 선정되었습니다. 이 글은 제목이 말해 주는 것처럼 행정학계의 논문들이 생산한 연구결과들이 현실에서의 정책 입안 및 결정에 활용되는 여부에 영향을 주는 요인에 대한 고민과 분석을 담고 있습니다. 학술연구자와 공무원을 대상으로 한 설문조사 결과를 바탕으로 소속조직의 예산이나 인력 극대화라는 조직이익에 대한 고려가 행정학 연구결과 활용 여부를 결정하는데 의미 있는 영향을 미치고 있다고 지적합니다. 또한, 우리 사회의 무의식적인 합리주의적 편향을 비판하면서 계량 연구결과와 같은 정형화된 지식과 직관이나 경험과 같은 연성적 지식의 보완적 활용이 가능한 조건 등에 대한 연구가 필요하다고 주장합니다.

두 번째 논문부터 열두 번째 논문은 행정학 이론을 활용하여 현실 정책사례를 분석하고 이해함으로써 향후 현실의 정책에 유용한 정책적 시사점을 제시한 논문들입니다. 즉, 이론과 실제를 직접 연결하려는 시도를 한 연구들입니다. 

인사행정과 관련된 첫 논문인 원로 학자 유종해 교수의 “감화적 리더십: 루즈벨트를 통해 살펴본다”는 상황이론을 바탕으로 감화적 리더십을 현실의 대통령 리더십 사례에 적용하여 그 의미와 시사점을 도출하려고 노력하였습니다. 즉, 루즈벨트의 감화적 리더십을 여러 가지 대표적인 정책을 통해 분석하고 평가하기 위해 그의 인적 특성과 주요 정책을 살펴보고, 대통령에게 요구되는 리더십으로 국민이 인정할 수 있는 애국심, 과단성, 초당파적으로 정당한 목표 추구를 위한 추진력, 연출력을 제시합니다.

다음으로 진재구 교수의 “정부부문 역량기반 인적자원관리체계 수립의 전제: 쟁점과 정책적 시사점”은 근래 우리나라 공무원 인사행정의 근간으로 자리잡아온 역량에 대한 이론과 실제를 연계한 논문입니다. 정부부문에서 산발적으로 시도되고 있는 역량기반 인적자원관리 활동을 종합적이고 체계적으로 운용할 수 있도록 만들기 위해서는 역량기반 인적자원관리시스템의 도입이 필요하다고 지적합니다. 그리고 이를 위해 분야별 역량모델의 차별화를 추구하면서 조직/직무 적합성을 확보하는 수요자 중심의 인적자원관리 모형 설계가 무엇보다 시급하다는 시사점을 제시하고 있습니다. 

윤태범 교수의 논문인 “공직자의 이해충돌방지제도의 입법화과정에 대한 연구: 2005년 백지신탁제도 도입을 중심으로”는 여전히 중요한 이슈로 현재화되어 있는 공직자윤리법 상의 공직자 이해충돌방지제도 중 입법화까지 8년 정도 걸린 재산백지신탁제도 도입에 대한 연구를 담고 있습니다. 공직윤리 확보를 위한 가장 기본적인 이론적 시각이 이해충돌(conflict of interest) 방지라고 한다면, 백지신탁제도는 공직자가 보유하고 있는 사적인 재산과 공직자로서 수행해야 할 공적 직무 간에 이해충돌이 발생할 경우 이를 해소하기 위한 제도적 장치입니다. 이 논문은 입법화 과정에 대한 각종 자료를 수집, 정리하여 백지신탁제도가 도입된 과정을 체계적으로 분석함으로써 이론의 제도화에 대한 시사점을 제시하고 있습니다.

행정조직과 관련된 다음 논문은 김동욱 교수의 “국가전략 연구를 위한 공공부문 조직 설계”라는 연구인데, 이 글은 정부 조직 설계에 관한 비교행정적 분석을 통해 국가 전략 수립을 책임지고 이끌어 갈 연구기관 신설을 위한 정책적 시사점을 도출하고자 시도하였습니다. 이론과 해외사례 분석을 통해 단기적 성과를 추구하는 관료제 조직으로부터의 독립성, 다양한 내외부 전문가를 적극적으로 활용하는 전문성, 정권교체 등 외부 환경 변화에 영향을 받지 않는 시계의 장기성이 국가전략 연구조직의 핵심 요소에 해당한다고 강조합니다. 

또한, 이윤식 교수의 “우리나라에 있어서 성과관리를 위한 평가의 개선방안에 관한 연구: 중앙부처 사례를 중심으로”는 성과관리에 대한 주요 선진국 사례를 통해 우리나라 중앙부처 성과 평가제도의 문제점 및 극복방안을 탐색하려는 것을 목적으로 하고 있습니다. 보다 구체적으로는 성과관리를 위한 평가제도의 구성요소인 성과개념의 정확성, 비전과 목표 그리고 활동 간의 체계성, 성과지표의 설정 및 측정 적합성, 정책(사업)/활동과 성과 간의 인과성, 그리고 성과에 대한 책임성을 기초로 성과관리를 위한 평가제도를 분석하고 실효성 있는 정책적 시사점을 도출하려고 시도하였습니다. 

재무행정 분야에서는 유홍림 교수의 “총액배분·자율편성 예산제도와 국가재정운용계획의 효과성 분석 및 개선방안에 관한 연구: 국민체육진흥기금(2010~2014년) 사례를 중심으로”라는 연구가 선정되었습니다. 이 연구는 정부 예산개혁의 대표 도구인 총액배분·자율편성 예산제도와 국가재정운용계획제도가 2007년 도입된 이후 나타난 효과성을 분석하고 있습니다. 국민체육진흥기금을 실제 사례로 선정하여 2010년~2014년까지의 5개년을 대상으로 중기사업계획제출안, 지출한도, 요구안, 정부안, 최종예산액을 기준으로 국회 심의과정, 정부 총지출, 체육부문 국가예산 등을 비교한 다음, 그 결과를 바탕으로 합리적 예산 편성을 위한 개선안을 제시하고자 합니다. 

한편, 의사결정(정책결정)과 관련된 분야에서도 이론과 실제를 연결하려는 시도가 많이 이루어졌습니다. 김인철 교수의 “정책분야 연구사업 및 자문활동의 3자연합 현상: 문제해결역량과 이론적 통칙화 측면에서”는 정책과정에 등장하는 철의 삼각(iron triangle) 이론이 현실에서는 3자연합(관련 전문가, 관료, 관련 사업자)의 형태로 나타남을 지적합니다. 그리고, 사업수행과정에서 사회적 비용·편익의 재편현상이 무수히 일어나고, 이로 인해 복잡다단한 이해관계의 충돌현상이 지속되므로 3자연합이 채택한 문제해결방식이 사회문제를 오히려 더 그르칠 수도 있다는 것을 정책실패 사례에 연결하여 분석하고 있습니다. 이를 극복하기 위한 방안으로 저자는 다규범적 학제연구와 방법상의 다원주의를 수용하여 교호면적을 넓혀가면서 이론적 통칙화와 문제해결역량을 동반 향상시키는 이른바 ‘사회학습 차원의 연구방향’을 제안하고 있습니다. 

다음으로 염재호 교수의 “첨단기술개발 정책결정에 있어서 경제적 동기와 정치적 결과: 통산성의 초LSI 연구조합설립 정책결정과정 사례분석 연구”는 의사결정의 대표적인 이론인 합리모형과 쓰레기통 모형을 일본의 산업정책 사례에 적용한 논문입니다. 이 연구는 주로 문헌조사를 통해 초LSI 프로젝트의 내용과 정책결정과정, 정책을 둘러싼 환경적 요소를 분석하고, 첨단기술 개발정책은 경제적 합리성의 동기에서 출발하지만 그 결과는 정치적 게임의 산물임을 확인하고 있습니다. 즉, 첨단기술 정책결정과정에 대한 접근은 합리적 모형보다 쓰레기통 모형과 같이 상징성과 무작위성을 강조하는 모형의 접근이 더 설명력을 가질 수 있음을 제시하고 있습니다. 

목진휴 교수의 “위험인식과 정책수용: 원자력 지식수준의 조절효과를 중심으로”는 정책수용성 이론에 대한 현실 사례 검증을 목적으로 하는 논문입니다. 국민인식조사의 결과를 활용하여 원자력에 대한 지식 정도가 원자력이 초래하는 위험에 대한 인식과 이에 따른 원자력 발전과 관련된 정책 수용성의 관계에 어떤 조절적 변화를 초래하는지를 확인하는데 초점을 둡니다. 이를 통해 정책 수용성에 대해 지식 수준이 가지는 조절효과를 고려하여 정책소통의 과정에서 실제 지식과 예상 지식의 격차를 줄여줄 수 있는 지식소통 방안을 모색하는 것이 필요하다는 제안을 합니다. 

의사(정책) 결정 실패 사례를 연구한 또 다른 논문이 양영철 교수의 “참여정부에서의 자치경찰제 도입 실패에 관한 연구”입니다. 이 연구는 시스템 접근이론을 적용하여 정책 참여자들 간의 갈등을 중심으로 노무현 정부 시기의 자치경찰제도 도입의 실패 원인을 분석하고 있습니다. 연구자의 관찰 자료를 통하여 자치경찰제도 도입안을 정부안과 광역자치단체안, 국가경찰안으로 나누고, 각 도입안별 참여자들의 갈등과정을 분석하였습니다. 이 연구는 갈등 원인에 대한 해결방안으로 올바른 자치경찰 개념 정립의 필요성, 사법권의 분권화, 광역자치단체와의 협력관계 강화, 자치단체의 주도권 강화, 국가경찰의 양보를 제시하였습니다. 

고숙희 교수의 연구인 “여성의 사회적 권한향상을 위한 정책적 접근: 16개 시도의 여성권한척도(GEM)를 중심으로”는 여성 권한향상 및 사회적 소수자에 대한 형평성 확보를 위해 우리 정부가 도입해온 여성관리자 임용목표제, 여성고용목표제, 각종 위원회 여성위원 30% 할당 같은 여성배당비율제도(quota system) 등 다양한 제도적 장치에도 불구하고 여성권한척도의 순위가 만족스럽지 못한 현실에 대해 분석하고 있습니다. 이러한 낮은 여성권한척도의 문제는 중앙정부 보다는 지방자치단체가 상대적으로 더 심각한 것으로 나타나는데, 각 시도별로 여성의 사회적 권한을 향상시키기 위해서는 어떤 부문에 대한 특별한 노력이 필요한지에 대해 검토하고 있습니다. 

마지막 논문인 임의영 교수의 “행정학적 상상력의 인문적 기초”는 이론과 실제의 연계에 있어 인문학적 기초가 추가된다면 행정학 이론의 현실 응용에 있어 인간미가 배가될 수 있지 않을까 하는 생각에서 선정되었습니다. 이 연구는 인문정신이란 인간의 존엄성을 위협하는 일체의 것을 비판하고 더 나은 세상을 상상하며 추구하는 정신인데, 행정학에 압도적인 영향을 미치고 있는 과학주의와 시장주의는 인문정신을 위협하고 있다고 지적합니다. 그리고, 행정에 관한 인문적 연구들을 검토함으로써 인문정신을 활성화하여 행정학의 유의미성을 확보할 수 있는 방법들을 제안합니다. 

“온고지신(溫故知新)”이라는 표현처럼, 과거 선배 학자들의 연구를 현대적으로 재조명하고 의미를 부여하는 것은 선후배 학자 간의 소통과 교류를 활성화시켜 학문 공동체가 더욱 왕성한 연구를 할 수 있는 분위기를 조성한다고 생각합니다. 이런 취지에 전적으로 동의하신 교수님들께서 본인의 대표 연구 중 행정이론들을 현실 사례에 적용하려는 노력을 보여주는 논문을 추천해 주셨습니다. 이와 더불어 후배 학자들을 위해 본인 논문에 현대적인 의미를 부여하는 서언을 직접 새로이 작성하시는 노력을 마다하지 않으셨습니다. 또한, 관련 분야 연구자들도 토론문을 통해 각 연구의 학문적 의미를 반추하는 작업에 동참해 주셨습니다. 이런 뜻깊은 작업에 옥고(玉稿)와 토론문을 흔쾌히 허락해 주신 여러 학자들께 진심으로 감사의 말씀을 올립니다. 그리고 책의 발간을 위해 관심과 배려를 아끼지 않은 박영사 조성호 이사님, 원고의 수집과 편집 등을 위해 수고해주신 서울대학교 행정대학원 원혜연 조교, 공공성과관리연구센터 연구원들에게도 감사의 말씀 드립니다.

2019년 5월 관악캠퍼스에서

공공성과관리연구센터

박순애·이수영

박순애

서울대학교 행정대학원 교수

서울대학교 공공성과관리연구센터 소장

International Review of Administrative Sciences 편집위원

(전) 한국행정학회 연구위원장

(전) ｢환경정책｣ 편집위원장

University of Michigan 행정학(Planning) 박사

이수영

서울대학교 행정대학원 교수

서울대학교 국가리더십연구센터 소장

국민권익위원회 자체평가위원

(전) 서울행정학회 총무위원장

(전) 기획재정부 공공기관 평가위원

University of Georgia 행정학 박사 

고숙희

세명대학교 공공행정학과 교수

세명대학교 대학원장

(전) 인사혁신처 자체평가위원회 위원장

(전) 정부공직자윤리위원회 위원 

(전) 고위공무원임용심사위원회 위원

성균관대학교 행정학 박사 

김동욱

서울대학교 행정대학원 교수

한국행정학회 회장

디지털공공서비스혁신자문단 위원장

(전) 정보통신정책연구원 원장

Ohio State University 정책학 박사

김인철

한국외국어대학교 행정학과 교수

한국외국어대학교 총장

(전) 한국정책학회 학회장

(전) 감사원 감사위원

(전) 한국풀브라이트 총동문회장

University of Delaware 정치학 박사

목진휴

국민대학교 행정학과 명예교수

(전) 한국정책학회 회장

(전) 한국행정학회 영문저널 편집위원장

(전) 한미교육위원단 파견 teaching fellow

West Virginia University 정책학 박사

양영철

제주대학교 행정학과 교수 

경찰청 정책자문위원 

(전) 한국지방자치학회 회장 

(전) 대통령소속 정부혁신지방분권위원회 위원 및 자치경찰특위 위원장

(전) 서울행정학회 회장

건국대학교 행정학 박사

염재호

고려대학교 행정학과 교수

(전) 고려대학교 19대 총장 

(전) 한국정책학회 회장 

(전) 현대일본학회 회장 

Stanford University 정치학 박사

오철호

숭실대학교 행정학부 교수

정부혁신컨설팅단, 단장

(전) 공공데이터전략위원회 실무위원장

(전) 정부3.0추진위원회 변화관리위원장

(전) 한국정책학회·한국정책분석평가학회 회장

(전) 알칸소주립대학교 교수

University of Illinois-Urbana 정책학 박사

유종해

연세대학교 행정학과 명예교수

(전) ​연세대학교 행정대학원장

​(전) 한국교정학회 회장

​(전) 한국행정학회 회장

University of Michigan 행정학 석사 및 정치학 박사

유홍림

단국대학교 공공관리학과 교수

인사혁신처 정책자문위원회 위원장

(전) ​행정안전부 자체평가위원장 

(전) ​기획재정부 상임감사평가위원회 위원장

(전) ​한국행정학회 부회장

University of Texas at Austin 행정학 박사

윤태범

한국지방행정연구원 원장

한국방송통신대학교 교수, 서울행정학회 회장

정부혁신협의회 중앙부처분과위원장

(전) ​대통령자문 정부혁신지방분권위원회 행정개혁 전문위원

서울대학교 행정학 박사

이윤식

숭실대학교 행정학부 명예교수

한국문화관광연구원 이사장

(사)한국평가감사연구원 원장 겸 이사장

(전) ​대통령 정책실 국가개혁과제점검평가단 단장

(전) ​국무총리 정부업무평가위원회 실무위원장

(전) ​대통령자문 정부혁신지방분권위원회 평가간사

(전) ​숭실대학교 교무처장, 기획조정실장, 사회대학장

(전) ​(사)한국정책분석평가학회, (사)한국정책학회 회장

University of Michigan 정치학 박사

임의영

강원대학교 행정학과 교수

(전) ​한국행정학회 편집위원장

고려대학교 행정학 박사

진재구

청주대학교 행정학과 교수, 인문사회대학장

(전) ​공직인사혁신위원회 민간위원

(전) ​공무원재해보상연금위원회 위원

(전) ​정부 역량평가위원

(전) ​한국인사행정학회장

서울대학교 행정학 박사

논 평

김영미  상명대학교 공공인재학부 교수, 한국외국어대학교 행정학 박사

문명재  연세대학교 행정학과 교수 겸 미래정부연구센터 소장, Syracuse University 행정학 박사

박중훈  한국행정연구원 전문연구위원, University of Georgia 행정학 박사

서영빈  (사)한국평가감사연구원 연구위원 겸 사무국장, 숭실대학교 행정학 박사

성욱준  서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 교수, 서울대학교 행정대학원 행정학 박사

송하중  경희대학교 행정학과 명예교수, Harvard University 정책학 박사

신희영  경주대학교 사회복지학과 교수, 서울대학교 행정대학원 행정학 박사

이기우  인하대학교 법학전문대학원 교수, University of Münster 법학 박사

이덕로  세종대학교 행정학과 교수, Florida State University 행정학 박사

이재완  호서대학교 법경찰행정학부 교수, 서울대학교 행정학 박사

정병걸  동양대학교 공공인재학부 교수, 고려대학교 행정학 박사

조선일  순천대학교 행정학과 교수, 서울대학교 행정학 박사

홍형득  강원대학교 행정학과 교수, University of Manchester 과학기술정책학 박사

❙행정학 연구결과 활용의 이론적 논의/오철호 1

논평 홍형득 44

❙감화적 리더십: 루즈벨트를 통해 살펴본다/유종해 53

논평 이덕로 64

❙정부부문 역량기반 인적자원 관리체계 수립의 전제: 쟁점과 정책적 시사점/진재구 71

논평 조선일 100

❙공직자의 이해충돌방지제도의 입법화과정에 대한 연구: 2005년 백지신탁제도 도입을 중심으로/윤태범 105

논평 박중훈 153

❙국가전략 연구를 위한 공공부문 조직 설계/김동욱·정준화 161

논평 성욱준 191

❙우리나라에 있어서 성과관리를 위한 평가의 개선방안에 관한연구: 중앙부처 사례를 중심으로/이윤식 197

논평 서영빈 231

❙총액배분·자율편성 예산제도와 국가재정운용계획의 효과성 분석 및 개선방안에 관한 연구: 국민체육진흥기금(2010~2014년) 사례를 중심으로/유홍림 239

논평 이재완 273

❙정책분야 연구사업 및 자문 활동의 3자연합 현상: 문제해결 역량과 이론적 통칙화 측면에서/김인철 281

논평 문명재 302

❙첨단기술개발 정책결정에 있어서 경제적 동기와 정치적 결과:통산성의 초LSI 연구조합 설립 정책결정 사례분석 연구/염재호 309

논평 정병걸 343

❙위험인식과 정책수용: 원자력 지식수준의 조절효과를 중심으로/목진휴 351

논평 송하중 387

❙참여정부에서의 자치경찰제 도입 실패에 관한 연구/양영철 393

논평 이기우 428

❙여성의 사회적 권한향상을 위한 정책적 접근: 16개 시도의 여성권한척도(GEM)를 중심으로/고숙희 435

논평 김영미 460

❙행정학적 상상력의 인문적 기초/임의영 465

논평 신희영 500