초판발행 2024.03.04

머리글에서는 이 책의 의도를 명확히 해둔다. 첫째, 위임과 분업이라는 관점에서 현대사회를 이해하는 체계적인 이론을 제시하는 것. 둘째, 그것을 사용하여 구체적으로 현대일본의 행정의 실태를 설명하는 것. 셋째, 그 특징을 국제비교 데이터에 근거하면서 명확히 하는 것. 이것들이 이 책의 목표이다. 이 목표를 향하여 어떤 주제를 어떠한 구성으로 서술해 갈 것인가에 관해서도 본론에서 설명하고자 한다.

1. 행정학이라는 학문

행정학의 특징

인간도 사회도 결코 완벽하지 않으며 해결해야 할 문제가 헤아릴 수 없이 많다. 그래도 객관적인 데이터를 보면 우리들의 상태는 서서히 개선되고 있다. 전 세계적으로 수명이 늘어나고 있으며, 건강 상태는 좋아지고 교육도 향상되고 있다(로스링 외 2019; 핑카 2019). 그리고 인류가 성취해 온 최근 2세기에 걸쳐 이룩한 진보의 대부분은 행정 활동의 성과이다. 의학이나 과학기술의 진보가 있긴 하지만, 수도를 정비하거나 위생 상태를 개선하는 것, 규제를 세워 집이나 직장의 안전을 제고하는 건 행정 활동 없이는 있을 수 없기 때문이다.

행정학이란 현대사회를 지탱하는 중요한 부분인 행정의 활동과 체계를 명확히 하는 학문이다. 그리고 이 학문은 중요한 대상을 다룰 뿐만 아니라 (잘 알려져 있진 않지만) 학문으로서도 흥미롭다.

행정학이라는 학문의 흥미로움은 무엇보다도 그 폭이 넓은 데 있다. 그건 대상인 행정의 범위가 넓다는 데 기인한다. 쓰레기 수집이나 주민등록증 발행 등과 같이 우리들의 일상생활과 관련 있는 주변의 가까운 것부터 환경 변화를 예측하여 배출물의 규제를 시행하는 등 고도로 전문성을 요하는 작업에 이르기까지, 노인복지서비스와 생활보호 등 어려운 이웃들을 돌보는 업무로부터 군대에 의한 전쟁 수행까지, 지방자치단체로부터 가스미가세키 중앙성·청, 더욱이 국제연합 등 국제기관에 이르기까지 행정의 활동 대상이나 내용, 그걸 담당하는 주체는 매우 다양하다. 하나의 학문을 통해서 이만큼 많은 문제를 다루는 것도 좀처럼 드물다.

그러나 이런 특징은 동시에 행정학이라는 학문의 약점이기도 하다. 첫째, 다양한 문제가 취급되지만, 그 상호관련성이 잘 보이지 않는다. 즉 체계성이 약하다. 둘째, 각각의 문제를 다루는 별도의 학문 분야가 존재하고, 행정학 나름대로의 견해와 방법, 즉 학문의 핵심이 되는 부분이 무엇인가가 명확하지 않다.

이 책의 목표

그래서 이 책에서는 과감하게 출발점에 관한 견해를 바꾸기로 하였다. 지금까지의 행정학에서는 어떠한 논의가 계속되어 왔는지를 소개하는 데서 출발하는 것이 아니라, 우선 구체적으로 어떤 현실을 이해하고 싶은가 하는 점에서 출발하고자 하였다. 즉 이 책의 출발점은 현대 일본의 행정에 관한 실상이다. 그 실상을 이해하기 위해서는 다른 나라와의 비교, 과거와의 비교, 즉 국제비교와 시계열비교라는 두 작업이 필요하게 된다. 비교 없이 ‘일본의’, ‘현재의’ 행정의 특징을 포착하는 것은 불가능하기 때문이다. 더 나아가 행정이 관여하는 다양한 실상의 어느 부분을 어떤 방식으로 꺼내어, 그것을 어떻게 조합하고 전체상을 그려낼 것인가를 생각한다. 즉 거기에서는 이론화가 시도된다.

열쇠가 되는 것은 위임과 분업이라는 관념이다. 이 책에서는 다른 사람에게 자신의 역할을 맡기는 것(위임) 그리고 다른 사람과 각각 서로 다른 역할을 서로 떠맡는 것(분업)에 철저히 주목한다. 위임하는 측과 위임받는 측의 관계는 본인·대리인 관계로 이해할 수 있다. 또한 분업은 통합과 반대가 된다. 따라서 본인·대리인 관계를 통한 위임의 본질, 또한 현대의 정부를 둘러싼 분업과 통합의 방법을 명확히 하는 것이 이 책의 목표라고도 바꿔 말할 수 있다. 정치와 행정 사이에, 관청의 성·청 사이에, 정부와 민간 사이에, 국가와 지방 또는 국가와 국제기관 사이에, 어떻게 위임과 분업이 시행되고 있는가? 그건 왜 그런가? 하는 질문을 통해, 현대사회를 이해하는 것 그것이 행정학이라는 학문이라고 필자는 생각하고 있다. 읽기를 마친 후, 이 세상의 속이 위임과 분업의 네트워크로서 보이게 된다면 혹은 이 사회의 문제점이 그 네트워크의 붕괴로 보이게 된다면, 이 책의 시도는 분명 성공한 것이라 하겠다.

다시 한 번 정리하면 이 책의 목표는 현대일본의 행정을 이해하기 위해, 필요한 데이터와 이론의 틀을 독자에게 제공하는 것이다. 즉 이 책은 사회과학적 방법을 사용하면서 현대일본의 행정을 체계적으로 이해하기 위한 것이다.

여기까지 언제 어디에서 무엇에 관하여 어떻게 논의할 것인가는 대체로 제시된 것 같다. 남은 문제는 ‘왜’라는 질문이다. 왜 현대일본의 행정에 관하여 논의하려고 하는 것일까? 왜 독자인 당신은 그것을 배우지 않으면 안 되는 것일까?

2. 행정학의 탄생과 발전

근대학문으로서의 행정학

우선, 행정학이 언제 어떤 배경 아래에서 탄생했는가를 되돌아보자. 그것은 행정학이 어떤 학문인가, 어떤 과제를 해결하려고 하는 학문인가를 이해하는 데 유익하기 때문이다.

행정학을 국가 관료제에 관한 학문이라고 파악한다면 그 역사는 아주 오래되었다. 농경의 시작에 따라 수확물의 분배와 관리를 수행하기 위하여 문자와 국가란 조직이 탄생하였다. 반대로, 국가가 존속하기 위하여 사람들을 토지에 얽어매고 잉여생산물을 만들어 내기 시작했다는 측면도 있지만, 여하튼 모든 국가는 측량 기록 징세를 시행하는 관료제를 동반한다. 그래서 예를 들면 에도시대의 도쿠가와막부를 관료 기구로 파악하고 거기에서 현재로 이어지는 특징을 발견하는 것도 가능하다(미즈타니 2004). 또한 유럽의 군주제 아래서 관료조직을 어떻게 동원할 것인가를 고찰한 학문, 특히 17세기 독일에서 탄생한 국가학에서 행정학의 기원을 찾는 경우도 있다.

그러나 수탈하는 존재로서의 국가는 취약하기도 하다. 사람들이 국가의 존재를 정통성이 있는 것으로 받아들이지 않는 한 국가는 존속하기 어렵다.

그래서 국가의 존재는 사람들의 공통 이익이 된다는 걸 보여줌으로써 정통성을 추구한다. 외부의 적에 대해서 국민의 생명과 안전을 지키는 건 지극히 당연하다. 종교나 왕이라는 권위에 근거하지 않고, 사람들은 안고 있는 공공의 문제를 해결하기 때문에, 사람들은 이것을 받아들이게 되었다고 하는 사회계약설이 이처럼 성립한다.

사회계약설은 역사적 사실과 다른 픽션이지만, 자율적인 개인으로 구성된 사회와 정치의 존재를 양립시키는 절묘한 이론이다. 그러나 이 픽션은 현실 세계와 충돌한다. 공통 이익이란 무엇인가? 구체적으로 어떻게 결정하는가? 정말로 국가는 공통 이익을 실현할 수 있는가? 이러한 질문들에 답하는 것이 근대 정치학에 부여된 과제였다. 그 가운데 행정학은 행정 조직에 주목하여, 통치의 구체적인 활동을 명확히 하게 된다. 그로 인해 주로 앞서 서술한 마지막 질문, 국가는 공통 이익을 실현할 수 있는가?라는 질문에 답하려고 한다. 이것이 행정학의 출발점이었다.

즉 행정학은 근대사회 안에서 국가를 자리매김하는 시도의 일부였다. 근대사회란 전통의 해체와 자율적인 개인에 의한 사회의 형성이라는 어떤 특정한 픽션을 구성원리로 하는 사회이다. 그렇다면 전통과 대체되는 새로운 ‘틀’로서의 제도를 어떻게 이해할 것인가? 그 안에서 개인은 어떠한 존재인가? 하는 문제가 발생한다. 이 질문을 생각하는 것으로부터 사회학이 탄생하였다. 그와 동시에 제도를 만들고, 작동시키는 측면을 살펴보는 데서 행정학이 탄생하게 되었던 것이다.

네 가지 계기

19세기 정치, 경제, 사회의 변화 가운데 행정학을 탄생시킨 네 가지 계기를 요약하여 정리해 둔다.

첫째, 대표민주제의 확립이다. 18세기로부터 19세기에 걸쳐 시민혁명을 지나면서 대표민주제가 성립되었다. 이것은 왕정에 시중드는 존재로서의 관료 기구에 그 본질을 바꿀 것을 요구한다. 선거를 통한 대표의 선출을 기반으로 하는 데 정통성의 원리가 제정됨으로써 관료 기구는 그것과의 모순을 안고 있다.

모순을 더욱더 복잡하게 하는 건 법의 지배와의 관계이다. 대표민주제는 위정자를 피위정자와 동일시함으로써 통치를 억제하려 계획하지만, 애초에 누가 담당자이건 통치를 억제하기 위해서 외부로부터 범위를 설정하는 시도가 법의 지배이다. 왕정을 대상으로 하여 시작한다는 점에서 법의 지배는 대표민주제에 선행한다. 그리고 법의 지배가 관료 기구의 본질을 사람에 따르는 조직에서 규칙에 따르는 조직으로 바꾼 측면도 지닌다(후쿠야마 2018). 이것과 대표민주제의 논리는 때로 충돌한다. 이러한 모순을 어떻게 풀어낼 것인가가 행정학의 주요 과제 가운데 하나이다.

둘째, 조직편제의 원리로서 관료제의 성립이다. 조직이 규칙에 근거하여 규정되는 존재가 될 때, 그 담당자도 신분제에 근거하지 않고 규칙을 만들고 운용할 수 있는 사람들로 전환된다. 이러한 새로운 담당자와 그것들을 관리하는 원리를 갖춘 조직을 관료제라 부른다. 이런 의미에서 관료제는 행정 조직에 제한될 수 없다. 민간기업 또한 유사한 특성을 갖추고 있다. 조직의 본질로서 관료제를 해명하고 그 문제와 개선책을 검토하는 건 행정학의 두 번째 과제가 된다.

셋째, 이동·통신의 확대이다. 신분제가 해체되고 이동의 자유가 주어졌을 뿐 아니라 철도를 비롯한 기술의 진전이 추가됨으로써, 사람들의 생활권이 확대됨과 동시에 도시에의 집중과 거주가 가속화된다. 도시는 양극화 문제와 위생 문제와 같은 새로운 공공문제의 발생원이 되기도 한다. 또한 우편을 비롯한 통신도 다른 지역에 거주하는 사람들과 연결해 준다. 이러한 것들은 국내에만 국한되지 않는다. 이동과 통신의 확대는 지역으로부터 글로벌 레벨에 이르기까지 다양한 지리적 범위 내에서 사람들의 공통 이익을 형성한다. 이러한 것들을 행정은 어떻게 실현해 가는가? 각 레벨의 이익에 충돌이 발생하는 경우는 어떻게 조정하는가? 멀티 레벨에 걸쳐 공공이익을 실현하기 위한 제도 형성이 행정학의 세 번째 과제가 된다.

넷째, 경제발전이다. 18세기까지 기술의 진보에 따른 소득 증대는 인구 증가로 상쇄되고, 결국 1인당 소득이 늘어나지 않는 ‘맬서스의 함정’이라 불리는 상태가 계속되었다. 그러나 19세기에는 생산활동에 관한 지식의 증대와 투자가 서로 어우러져서 생산성이 급격히 상승하였다. 이에 인구 증가가 겹침으로써 지금까지 없던 경제성장이 시작되었다. 경제시장은 정부에 의한 소유권 제도의 확립과 그것을 지탱하는 사법시스템 등 정부가 기능하지 않고서는 결코 성립할 수 없다. 동시에 경제활동의 확대는 시장에서는 해결할 수 없는 문제를 초래한다. 어떤 문제에 대해서 정책적으로 대처하는가? 정부의 책임 영역은 어디까지 확장하는가? 하는 문제가 발생하게 된다. 행정학의 네 번째 과제는 정부는 민간 부문과 어떤 관계에서 맞부딪치며 격렬하게 대립하는가를 성찰하는 것이다.

실천지향성과 학제성(學際性)

이러한 네 가지 과제를 출발점으로 하여, 행정학은 실천지향성과 학제성이라는 두 가지 특성을 가지게 되었다.

첫째, 행정학이란 본래 해결해야만 하는 과제로부터 출발한 학문이며, 그런 의미에서 실천지향성이 강하다. 실무에 뿌리를 내리려고 하는 성격이 강한 학문이다. 예를 들면, 지역 쇠퇴라는 상황을 앞에 두고 행정은 무엇을 해야만 하는가? 하는 질문을 생각하는 것이 학문의 중심 부분을 형성하고 있다. 반대로 말하면 현실의 문제에 관여하여, 그 문제를 해결함으로써 학문으로서의 의의를 추구하는 경향이 강하다.

두 번째 특성은 학제성이 강하다는 것이다. 네 개의 과제 하나하나가 행정 조직과 다른 것들과의 관계를 고려한 것이기 때문에 그 외 것을 연구하는 인접 분야가 존재한다. 즉 정치에 관해서는 정치학이, 민간 조직에 관해서는 경영학이, 정책을 통한 민간 부문과의 관계에 관해서는 정치경제학이나 공공정책학이, 조직과 도시에 관해서는 사회학이, 각각 깊이 있는 연구를 축적해 왔다.

이러한 두 가지 특징은 긴장관계를 야기한다. 실무를 지향하는가? 아니면 과학을 지향하는가? 또는 학제적인 확장을 중시하는가? 그렇지 않으면 행정학 고유의 영역을 발견하려 하는가? 이와 같은 두 개의 축을 통해 항상 양방향으로 분열되는 경향을 행정학은 숙명적으로 내포하게 되었다.

이런 긴장관계를 어떤 방법으로 해결하고자 하는가에 따라 행정학이라는 학문의 본질은 크게 달라진다. 하나는 실무를 지향하고 확산을 허용하는 방향이다. 싫든 좋든 논의는 확산되고 거기에 체계를 갖추게 하는 것은 어려워진다. 현재의 미국 행정학이나 공공정책학이 취하고 있는 방향이 이쪽이다. 이에 대해서 학술적으로 과학적인 분석을 추구하다 보면 논의의 대상은 제한되어 버린다. 인접하는 학문 분야의 어느 것에 근거하여, 학문적으로 의의가 있는 연구과제를 추구하는 방향이다. 일본의 행정학은 주로 정치학에 근거하면서 후자의 길을 걸어왔다.

어느 쪽도 불충분하다고 판단한다면 긴장 관계를 인내하면서 논의의 확장을 방지하는데 도전하지 않으면 안 된다. 가능한 한 많은 문제군(群)을 다루며 다양한 학문 분야의 논의를 흡수하면서 체계적인 이론 구축과 데이터에 근거한 주장을 뒷받침하는 것이다. 지금까지 행정학에서 이러한 시도가 전혀 없었던 건 아니다. 학문에 있어서 체계화는 항상 하나의 목표이며, 행정학도 반복해서 이에 도전해 왔다. 이 책 또한 그러한 시도 가운데 하나이다.

체계화의 시도와 좌절

이런 관점에서 되돌아보면 20세기 초에 탄생한 시점의 행정학은 분업의 철저화라는 관점에서 앞서 언급한 네 가지 과제에 일관된 설명을 제공하는 시도였다. 정치와 행정의 분업이 먼저 확립되었다. 정부와 민간 부문이 수행해야만 하는 역할 더 나아가 중앙정부와 지방정부 각각의 역할도 명확해졌다. 이렇게 누가 무엇을 하는가를 명확히 함으로써 전문화에 의한 효율화와 책임의 명확화를 추구하려고 하였다.

분업의 가능성에 근거함으로써 초기의 행정학은 일관성을 갖춘 이론을 구축하였다. 그러나 철저한 분업은 일종의 픽션이었다. 정치와 행정의 역할을 명확히 구분하기 어렵고, 그건 다른 점에 관해서도 동일하다. 이렇게 픽션이 픽션이라고 하는 사실이 폭로된 이래, 행정학은 일관성을 잃어버리면서 행정 조직과 활동의 실태를 묘사하고 문제점을 개선하는 시도를 계속해 오고 있다. 예를 들면 분업하면서 통합을 이루는 것이 이상적인 모습이지만, 그것이 성립할 수 없다는 점에서 분파주의(칸막이행정)가 발생한다. 이것을 어떻게 해소할 것인가 하는 과제에 행정학은 대응해 왔던 것이다.

1980년대 중반 등장하여, 그 이후 행정학의 중심이 된 NPM(New Public Management, 새로운 공공경영이나 신공공관리라고도 불린다)은 다른 출발점으로부터 다시 한 번 일관성을 재구성하려고 하는 시도이다. 초기 행정학이 정치와 행정의 분업으로부터 출발한 데 대해, NPM은 정부와 민간 부문의 관계로부터 출발한다. 비대화된 정부의 역할을 재해석한 후 공·사행정이원론과는 다른 형태로 공공서비스를 제공하고 있다. 민간 부문과의 협력과 서비스 수혜자의 선택을 확대하기 위해 정부의 업무를 세분화, 명확화한다. 더 나아가 이러한 움직임에 대응할 수 있도록 중앙·지방의 관계를 재검토하거나 정치와 행정에 관한 관계의 재검토가 요구된다.

이전 행정학이 정치와 행정의 분업을 출발점으로 하고, 그런 이유로 그 비현실성에 의해 붕괴되었듯, NPM도 그 출발점이 되는 정부와 민간 부문의 관계 재검토가 핵심이 된다. 여기에는 비영리단체(NPO) 등의 제3섹터라 불리는 부문을 포함한 형태로 정부의 역할을 재정의하지 않으면 안 된다. 이러한 다양한 부문 간 관계를 어떻게 통합해 갈 것인가는 거버넌스라는 개념으로 파악할 수 있겠다. 현재의 행정학은 거버넌스를 출발점으로 하여 NPM이 제시하는 분업과 통합의 체계가 어디까지 성립하는가? 또한 이것도 문제를 내포한 이론인가를 생각해 본다. 이러한 행정학의 현재 모습도 이 책에서는 살펴보고자 한다.

3. 이 책의 특징과 구성

기록된 것과 기록되지 않은 것

이 책의 골격이 되는 건 일본의 행정 실태이다. 그러나 일본의 행정 실태를 묘사한다고 하더라도, 그 모든 걸 묘사하는 건 당연히 불가능하다. 그래서 다음 두 가지를 기준으로 관점을 설정하였다. 하나는 학생과 일반인들의 관심 대상이 되어 있는 것과 언론에서 다루고 있는 화제에 관하여, 국제비교의 관점에서 가능한 한 객관적으로 설명을 제공한다고 하는 점이다. 관료 주도나 ‘블랙 가스미가세키’라고 하는 문제는 하나의 예이다.

또 하나는 반대로 언론 등에서 별로 다루지 않지만, 행정에 관해 생각할 때 널리 학생이나 시민이 알아두어야 한다는 기준이다. 현재 일본에서 공무원이 되려고 하는 사람이라면 꼭 이해해 두었으면 하는 것이나 현대일본의 행정에 관하여 흥미를 가지고 있는 사람이 알아두었으면 하는 것, 그러한 것들을 가능한 한 논리적으로 동시에 실태에 관한 데이터에 근거하면서 풀어서 해석하는 것이다.

관련 서적과의 관계

이 책은 기존 행정학과는 다른 관점에서 종래 별로 다루어지지 않았던 논점을 언급하고 있다. 그 반대로 과거의 행정학 논의에 관해서는 간략하게 소개하는 데 그치고 있는 곳도 많다. 그러한 논의에 관심이 있는 경우는 기존의 대표적인 교과서, 즉 니시오(2001)와 무라마츠(2001)를 참고하기 바란다. 혹은 분량을 억제한 최근 교과서로서는 이토·이즈모·데즈카(2016)나 모리타(2022)가 있다.

더 나아가 이 책과 보완적인 관계에 있는 책은 다음과 같은 네 종류의 교과서를 언급해 두고자 한다. 첫째, 마붙이(2020)이다. 행정학 교과서로서 이 책에는 상당히 풍부한 예시와 이 책에서 다루지 않는 주제가 포함되어 있다. 둘째, 아키치·이토·기타야마(2020)이다. 공공정책학의 입장에서 쓰여진 이 책에는 정책 형성의 기법 등 이 책에서 다루지 않은 측면에 관한 서술이 많이 포함되어 있다. 셋째, 지방자치에 관한 교과서이다. 이 책은 지방정부와 관련되는 서술을 간결하게 정리하고 있는데, 이 주제는 종래의 행정학이 강하게 관심을 가져온 바 있으며, 최근에는 이 부분만을 특화한 교과서(이나츠기 2011; 기타무라·아오키·히라노 2017; 이소자키·가나이·이토 2020; 이리에·쿄 2020; 기타야마·이나츠기 편 2021)도 늘어나고 있다. 넷째, 저자의 특색이 명확히 포함되어 있는 교과서로서 실증연구를 강하게 지향하는 하라다(2022)와 추상도가 높은 가나이(2020)를 들 수 있다.

이 외의 집필 당시 행정학에 관한 많은 교과서(이마무라 외 2009; 니시오 편 2012; 무라가미·사토 편 2016; 가제마 편 2018; 다케치 2021)를 참조하고, 국내·외 연구서와 논문의 식견도 포함하고 있다. 책 뒷부분에 참고문헌 리스트를 열거함과 함께 독서 안내를 게재하였으니, 더 깊은 학습을 위해 활용하면 좋겠다.

네 부분

이 책은 4부로 구성하였다. 제Ⅰ부에서는 정치와 행정의 관계를 고찰한다. 대표민주제 아래서 정치가와 관료 사이에는 어떤 관계가 성립하는가를 다룬다. 제Ⅱ부에서는 행정 조직 내부에 주목한다. 현대 관료제 조직의 특징을 이해하는 게 주요 과제이다. 제Ⅲ부에서는 국민국가에서의 행정에 더하여 지역 레벨, 더 나아가 국제 레벨의 행정은 어떠한 특징을 지니는가, 이것들 상호관계는 어떤 것인가를 명확히 한다. 여기서는 행정의 다층성이 주된 테마이다. 마지막 제Ⅳ부에서는 정부 부문과 민간 부문의 관계를 중심으로 하면서, 더 나아가 NPO 등 제3섹터를 포함한 3자 사이에 어떤 관계가 있는가를 고찰한다. 즉 거버넌스의 본질이다. 4부로 구성된 관계를 개념 도식으로 표시한 것이 그림 1이다.

이러한 각 부분은 각각 행정학 탄생의 계기가 된 네 가지 계기에 기원한다. 대표민주제의 성립이 제Ⅰ부의 정치와 행정의 관계, 근대조직의 성립이 제Ⅱ부의 행정 조직, 이동·통신의 확대는 제Ⅲ부의 멀티 레벨의 행정 그리고 시장에 대한 관여 증대는 제Ⅳ부의 거버넌스 형태의 원류가 되고 있다.

이와 같은 4부의 구성은 행정학의 기본적인 관점으로서, 어느 나라의 행정을 고찰하는 경우에도 적용할 수 있다. 그리고 이 순서는 정치와 행정으로부터 설명을 시작한다는 점에서 전통적인 행정학의 관점과도 일치하고 있다. NPM의 관점은 정확히 그 반대에 해당한다. NPM이란 거버넌스의 형태를 달리 보는 것으로부터 출발한다. 기본적인 사고방식을 몸에 익히기 위해서, 먼저 제Ⅰ부로부터 순서대로 읽을 것을 권하지만, 두 번째는 제Ⅳ부로부터 읽으면 NPM의 개념이 보다 잘 이해되리라 생각한다.

이 책은 이러한 독해가 가능하도록 구성되어 있다.

행정의 기본요소로는 제도, 관리, 정책을 거론하는 경우가 많다. 그것과의 관계에서 말하면, 제도의 요소는 중앙과 지방의 관계, 정치와 행정의 관계를 중심으로 한다. 제Ⅰ부와 제Ⅲ부가 제도를 중점적으로 다룬다. 관리는 행정 조직 내부의 기능이기 때문에 제Ⅱ부에서 살펴보기로 한다. 정책이란 정치가 사회·경제에 영향을 미치는 것이기 때문에 제Ⅳ부에서 주로 살펴본다.

한 가지 추가하면, 행정 전체를 조망하는 시점으로서는 정책을 축으로 하여, 그 흐름에 따라 행정의 활동을 파악하는 관점이다. 정책과제를 인식하고 그것에 매달려 안을 작성하는 것, 안을 정식으로 결정하고, 그것을 시행하는 것, 그 시행이 정책의 대상자에 도달하여, 무언가 효과를 낳는 것 등 일련의 정책의 라이프사이클을 살펴보는 관점이다. 이런 관점에 따라서 이 책의 구성을 이해하는 것도 가능하다. 정책안의 형성에서 결정에 이르는 부분에서는 주로 정치와의 관계가 중심이 되기 때문에, 제Ⅰ부가 이에 대응한다. 정책의 시행에 즈음해서는 행정 조직 내부에서의 관리가 주된 과제가 되며, 이는 제Ⅱ부의 대상이다. 정책안의 형성에서 시행에 이르기까지가 지역에서부터 국제사회에 걸친 다양한 층에서 중층적으로 시행되는 것을 파악하려고 하는 것이 제Ⅲ부다. 그리고 정책의 대상은 사회와 경제이기 때문에 정책의 효과에 관한 부분은 제Ⅳ부에서 다룬다.

각 부의 서두에는 각각의 부에서 위임과 분업이 어떤 형태로 그 부에 나타나는가를 제시해 두었다. 이것들을 통독함으로써 이 책이 전체적으로 어떤 문제를 어떤 형식으로 다루고자 하는가가 더 잘 이해될 수 있을 것이다.

각 부의 구성

네 개의 부는 각각 네 개의 장으로 구성되어 있다. 어느 부에서도 네 개의 장의 역할은 공통된다. 우선 제1장에서는 그 부의 주제를 이해하는 데 기본이 되는 개념을 설명하고, 그 실태를 파악하기 위한 기반을 설정하고, 그것을 이용하여 일본의 행정을 다른 나라와 비교 속에서 자리매김한다. 제2장에서는 일본의 행정의 실태를 근대화가 행정에 미친 영향을 살펴보기 위해, 메이지 이래의 역사를 간단히 회고하면서 전후에 중점을 두어 서술한다. 2000년 이후의 변화에 관해서도 추적하려 유의하고 있다. 제3장은 국제비교 및 시계열비교를 통해 명확해진 차이에 관하여 그 원인을 설명한다. 어떤 요인이 현재 일본 행정의 특징을 만들어 내는가? 지금까지의 연구 성과를 소개하면서 이 질문을 검토한다. 어느 부에서도 이익(Interest), 이념(Idea), 제도(Institution)라는 세 개의 ‘I’에 주목한다. 제4장은 그러한 차이가 초래하는 귀결에 관하여 고찰한다. 예를 들면 정치와 행정 관계의 차이가 우리들의 사회와 경제에서 결국에는 어떤 차이를 초래하는가?라는 질문에 관하여 성찰한다.

달리 표현하면 제1장이 행정의 중요한 네 가지 요소를 서술하기 위한 개념과 기준을 설정하고 있다. 이에 근거한 국제비교와, 제2장에서의 시계열비교를 통해 일본 행정의 실태를 파악한다. 제3장은 그러한 실태가 설명되어야만 하는 대상(종속변수 또는 피설명변수)으로서 그것을 설명하는 요인(독립변수 또는 설명변수)은 무엇인가를 명확히 한다. 제4장은 반대로 행정의 실태를 독립변수로 하여 그것이 초래하는 효과와 귀결을 종속변수로 파악한다는 구성으로 이루어져 있다.

각 장의 처음에는 그 장의 요약을 열거하고 있다. 그리고 각 장의 마지막에는 이해도를 높이며 동시에 독자 자신이 스스로 깊이 이해할 수 있도록 연습문제를 나열해 두었다. 여유를 가지고 진지하게 노력한다면 행정학의 지식과 능력이 배양되리라 믿는다. 그러면 이제 본론으로 들어가자.

소가 켄고(曽我謙悟)

1971년, 효고현에서 태어나다.

1994년, 도쿄대학 법학부 졸업. 도쿄대학 대학원 법학정치학연구과 조교, 오사카대학 대학원 법학연구과 조교수, 고베대학 대학원 법학연구과 교수 등을 거쳐, 현재 교토대학 대학원 법학연구과 교수(행정학).

저작에, 「게임으로서의 관료제」(도쿄대학출판회, 2005년),「일본의 지방정치-이원대표제 정부의 정책 선택」(공저, 나고야대학출판회, 2007년, 일본 공공정책 학회상 저작상 수상),「비교 정치제도론」(공저, 유히각, 2008년),「현대 일본의 관료제」(도쿄대학출판회, 2016년, 일본 공공정책학회상 저작상 수상),「일본의 지방 정부 1700 자치단체의 실태와 과제」(쥬코우신서, 2019년), 외.

역자 소개

최영하

도쿄대학 대학원 정치학박사

현) 한동대학교 국제어문학부 객원교수

안성수

고려대학교 대학원 행정학박사

현) 창원대학교 행정학과 교수

머리글: 읽기 전 안내 1

1. 행정학이라는 학문 1

행정학의 특징/1 이 책의 목표/2

2. 행정학의 탄생과 발전 3

근대학문으로서의 행정학/3 네 가지 계기/4

실천지향성과 학제성(學際性)/5 체계화의 시도와 좌절/6

3. 이 책의 특징과 구성 8

기록된 것과 기록되지 않은 것/8 관련 서적과의 관계/8

네 부분/9 각 부의 구성/11

제Ⅰ부

정치와 행정

제1장 정치와 행정의 관계 15

1. 본인·대리인 관계로서 정치와 행정의 관계 15

정치와 행정의 의미/15 본인·대리인 관계와 근대사회/16

민주적 통제와 정치 주도/18 본인·대리인 관계란 무엇인가/19

본인·대리인 관계로서의 정·관 관계/20 관료의 정책 형성 활동/21

2. 정치가에 의한 관료의 통제 23

사전 통제와 사후 통제/23 선발 방식/23

정책 형성 절차와 조직편제/25 사후 통제/26

통제에의 대응/27 정치적 통제와 독립성·자율성/28

3. 본인의 복수성 29

복수의 본인/29 권력의 집중·분산과 집정 제도/29

총리의 권력/30 대통령의 권력/31

복수의 본인과 중립화/32

4. 각국의 정치와 행정 관계 32

미국/32 영국/34 프랑스/35

국제비교(1): 임용 방법/36 국제비교(2): 재량 정도/38

국제비교(3)-조직편제의 통제/39

제2장 일본의 정치와 행정의 실태 41

1. 메이지헌법 체제하의 정치와 행정 41

메이지헌법 체제에서의 정당과 관료/41

다이쇼데모크라시와 정·관 관계의 변질/42

혁신관료·군인관료와 통합 시도/43

2. 점령개혁에 의한 변화 44

전전·전후 연속론과 단절론/44 약한 총리의 제도화/45

조직재편과 성·청 횡단적 인사/46

3. 자민당 정권하의 정치와 행정 47

본인의 복수성/47

자민당 정권의 안정과 정·관 관계의 제도화/47

입법 절차의 정리/48 통제 수단의 정비/49

국회 심의에서 관료의 역할 크기/51

선비형(國士型) 관료에서 조정형(調整型) 관료로/52

4. 1990년대 이후의 변화 52

변동의 90년대/52 사전 통제의 강화/53

총리 주도의 강화/54 내각 관방과 내각부/55

강한 총리의 탄생?/56

민주당 정권의 시도-내각과 여당의 일원화/58

‘대통령형’ 총리로서의 제2차 아베 정권/59

관료의 역할 의식 변화/61

5. 지방정부의 정치와 행정 63

집정 제도와 선거 제도의 특징/63 통제 형태/64

제3장 정치와 행정의 관계를 규정하는 요인 66

1. 전문성이라는 이념 66

민주성과 전문성의 상충(trade-off)/66 잭슨민주주의에서 분리론으로/68

융합론의 등장/69 1980년대 이후 세 개의 방향성/70

2. 정치가와 관료의 이익 70

정치가의 이익과 관료의 이익/70 정권 교체 전 위임/71

정치가와 관료의 유형 차이/72 정책 내용과 정책 선호/74

전문성과 조직의 평가/75

3. 정치 제도 76

집정 제도와 통제 수단의 선택/76 총리의 힘과 선거 제도/77

총리의 힘과 집정 제도·의회 제도/78 대통령제의 선거 제도/79

대통령제에서의 권한 분배/79

집정 제도·선거 제도와 정부 중추의 관계/80

권력의 집중·분산과 관료/81

정치 제도론에서 본 일본의 중앙정부와 지방정부/83

제4장 정치와 행정의 관계 귀결 85

1. 행정책임 85

누가 누구에 대한 책임인가/85 무엇에 대한 책임인가/86

프리드리히와 파이너 논쟁/87

2. 위임의 실패와 정책적 귀결 88

본인·대리인 관계의 실패/88 통제 부족·과잉/89

과소 위임의 귀결/90 세 가지의 실패 사례/91

통제의 편성과 정책 퍼포먼스/92

3. 사회·경제의 발전 93

임용 방법과 사회 구성의 전환/93 행정의 자율성과 경제성장/95

부패의 억제나 유효한 정부/95 각국 데이터를 통한 확인/96

4. 민주제에 미치는 영향 98

군부에 대한 문민 통제/98 민주제와 행정 기구/99

제Ⅱ부

행정 조직

제5장 행정 조직의 형태 105

1. 분업과 통합 105

왜 분업과 통합이 필요한가/105 통제, 조정, 전문성/106

계층제(hierarchy)/107

조정을 통한 통합: 정보공유형 조직/108

전문성을 통한 통합: 기능 특화형 조직/108

쌍대원리(双對原理)와 그 파탄/109

2. 업무의 수행 109

업무의 수행과 공식화/109

공식화된 조직으로서의 관료제/111 문서와 디지털화/111

3. 인적 자원과 예산 관리 112

인재와 예산 관리/112 채용, 이동, 승진의 두 유형/112

인사관리의 두 유형/114 고위 간부의 인사/115

예산 관리: 재정민주제의 제약/115

4. 각국의 행정 조직 실태 117

분업의 정도/117

통합의 세 가지 방법과 공식화/119 예산과 인사의 집권화/122

제6장 일본의 행정 조직 실태 124

1. 부성(府省)의 편제와 조정 124

전전부터 점령기까지 성(省)의 편제/124 집권적 통합의 모색/126

부처 간 분쟁과 해결/127

하시모토 행정개혁에 의한 부처 재편/128 관저 주도와 독립기관/130

2. 부성 내부의 조직편제 131

획일적인 라인/131 유연한 스텝 계통/133

부성의 유형/134

3. 활동의 실태: 일상 업무의 처리와 법안 작성 136

품의서에 의한 처리/136 품의서를 사용하지 않는 처리/138

품의제론과 ‘오오베야(大部屋)’주의/139

풍자만화, 질문주의서에 회답, 정보 공개/139

법안 작성의 의미/140 성 내에서의 작업/141

성 외부와의 조정/141 정보공유형 조직과 한계/142

4. 인사관리의 특징 143

관리의 단위와 간부·일반직원의 융합/143

인사원의 설치와 한계/144 공무원 제도 개혁의 시도/144

약한 엘리트주의/145 늦은 선발/147

논커리어/148 커리어 제도의 재검토/150

제너럴리스트 지향과 기관/151 지방정부의 인사관리/152

5. 예산 편성과 기구·정원 관리 153

예산 편성 과정의 특징/153 예산 편성의 흐름/153

축적형 교섭과 공수(攻守) 교체제도/155 정원과 기구의 관리/156

총액 관리와 세입·세출의 연결 시도/156 관저 주도의 재정·조직 관리/157

제7장 조직 형태를 규정하는 요인 159

1. 이익에 의한 설명(1): 구성원의 행동과 목표 159

숨겨진 정보와 숨겨진 행동/159 과학적 관리법/161

고전적 조직론/161 인간관계론/162

관료의 유형/163 인적 자원 관리론과 PSM/164

2. 이익에 의한 설명(2): 구성원의 능력 165

제한적 합리성/165 앨리슨의 쿠바 위기 분석/167

중간 관리직과 3인1조론(3人1組論)/167 제일선 직원론/168

근대국가의 성립 과정과 관료제 유형/169

3. 아이디어에 의한 설명: 개인, 조직, 환경 170

버나드의 조직이론/170 환경에 대한 수동성과 능동성/172

환경의 성질과 조직의 적합성/173

4. 제도에 의한 설명: 동형화, 보완성과 경로의존성 174

동형화와 정당성/174 전략적 보완성과 시스템 보완성/175

경로의존성과 조직 형태의 변화/175

제8장 조직 형태의 귀결 177

1. 관료제 조직의 장점 177

높은 예측 가능성/177 관료제와 부패 그리고 경제발전/178

2. 관료제 조직의 단점 181

관료제 비판/181 머튼의 역기능론/181

다양한 역기능/182 제일선 직원의 딜레마/183

3. 정보공유형과 기능특화형의 귀결 184

최대 동원 시스템과 혁신/184 분파주의와 조직재편의 정도/186

상호 책임 전가, 뒤로 미루기, 진척 없는 디지털화/187

직장과 인간관계에의 영향/188 잃어버린 지속가능성/189

4. 자원 관리의 실패: 재정 적자 190

분권형 조직의 귀결로서 재정 적자/190 엄밀한 세출 예측과 그 좌절/191

공식화와 타임 스팬(time span) 확장/193

제Ⅲ부

멀티 레벨의 행정

제9장 멀티 레벨의 행정-중앙·지방 관계와 국제 관계 197

1. 멀티 레벨 행정의 의미와 의의 197

행정의 공간적 확대: 지역, 국가, 국제/197

멀티 레벨의 행정/198 국내 행정과의 차이/199

2. 멀티 레벨의 행정을 파악하는 시점 201

집중·분산과 두 명의 본인/201 집권·분권/202

집중·분산과 분리·융합/203 지방정부의 규모와 계층/205

국제행정의 경우/206 분립·종합/207

3. 각국의 멀티 레벨·통치의 실태 208

재정 데이터에 의한 파악/208 인적 자원에 의한 파악/209

지방정부의 규모와 계층/210

4. 국제행정의 실태 212

국제행정의 분립성/212 종합형 국제기관의 탄생/212

인적 자원의 집중·분산과 융합·분리/214

재원의 집중·분산과 분리·융합/216

제10장 일본의 멀티 레벨 행정 218

1. 전전의 중앙·지방 관계 특징 218

집중·융합 체제의 성립/218 행정국가화와 분립화/219

2. 점령 개혁에 의한 변화 220

내무성의 해체/220 집정 제도의 변혁/221

분리·융합과 종합·분립/222

도주제(道州制)론, 대도시 제도와 시·읍·면 합병/223

3. 고도 경제성장기 이후의 지방정치와 행정 224

지역개발 경쟁/224 종합과 분립의 조합 완성/225

지방 독자적인 정책 전개와 혁신 자치단체/226

4. 지방분권 개혁과 지방정치의 변화 227

어떤 의미의 지방분권인가/227

제1차 지방분권 개혁의 경과와 성과/228 ‘삼위일체’ 개혁/230

시·읍·면 합병의 진전과 오사카도(大阪都) 구상/231

제2차 지방분권 개혁/232 1990년대 이후 지방정치의 변화/234

5. 일본의 행정 기구와 국제행정 235

중앙부성의 국제적 활동/235 국제기관에의 공헌/236

제11장 멀티 레벨의 행정을 규정하는 요인 239

1. 이념에 의한 설명 239

보완성 원칙과 참가/239 기능 분담론과 효율성/240

복지국가화와 상호의존론/240 이념으로서의 분권화/241

2. 이익에 의한 설명 242

주민의 이익/242 복지국가의 유형과 중앙·지방 관계/243

지방정치가의 이익/244 국정 정치가의 이익/245

관료의 이익/246

3. 제도에 의한 설명 247

민주화와 근대화/247 수평적 권력분립과 수직적 권력분립/248

수평적 정보 유통과 정책 파급/249

4. 국제행정의 형태를 규정하는 요인 250

이념과 아이디어/250 국제적인 공공이익/251

각국의 이익/252

제12장 멀티 레벨 행정의 귀결 255

1. 집권·분권의 정치적 귀결 255

시민의 정치 참여·행정 참여/255 정당 시스템에 미치는 영향/257

정당 조직에 미치는 영향/258

행정 기구와 인적 자원에 미치는 영향/259

2. 집권·분권의 정책적 귀결 260

공공서비스 제공의 효율성/260 발로 하는 투표/262

복지 자석/262 다양한 이동/263

3. 재정과 경제에 미치는 영향 265

분산·융합의 귀결로서 재정 적자/265

경제발전 촉진 요인으로서의 분권/267

4. 국제행정의 귀결 269

민주주의의 적자/269 공공서비스의 효율성/270

국경을 넘은 이동 관리/270 재정 적자의 억제와 촉진/271

제Ⅳ부

거버넌스와 행정

제13장 거버넌스의 양태 277

1. 거버넌스란 무엇인가 277

민간 부문과 정부 부문/277 민간 부문·정부 부문의 개념과 실태/278

제3섹터와 정부의 부패/279 거버넌스가 의미하는 것/281

2. 정부 부문과 민간 부문의 관계 282

공공정책과 공공서비스/282 네 가지 자원/284

정책·시책·사업과 프로그램/285 자원의 조합-정책의 제공 방법/286

민영화, 민간 위탁, PFI, PPP/287 공공서비스에서 ‘소비자 주권’/288

NPM이란 무엇인가/289 정부의 크기, 힘, 투명성/290

3. 정부 부문과 민간 부문의 관계 실태 291

정부 크기의 국제비교/291 정부 크기의 시대에 따른 변화/293

공무원의 규모/295 정부의 힘/296

전자정부화의 진전/297 정부의 투명성/299

각국의 차이 정리/300

4. 시민사회의 의미와 그 실태 301

시민사회와 제3섹터의 의미/301 시민참여/301

제3섹터의 성립/303 제3섹터 데이터를 이용한 국제비교/304

제14장 일본의 거버넌스 변화 306

1. 정부·민간 관계의 역사적 변화(1): 메이지에서 고도 경제성장기까지 306

메이지 국가 건설과 정부의 규모/306 점령 개혁/307

고도 성장기의 인프라 정비/308 그레이존(gray zone) 조직의 확대/310

국민건강보험·국민연금의 시작/312

매스 미디어 이용과 정보 자원의 부족/312

2. 정부·민간 관계의 역사적 변화(2): 저성장에서 버블 시대까지 313

고도 경제성장의 종말과 정부 대응/313

일본의 행정과 보수주의적 복지레짐/314 제2차 임시행정조사회의 개혁/315

규제 완화의 완만한 진전/316 일본형 복지레짐의 완성/317

3. 정부·민간 관계의 역사적 변화(3)-헤세이 30년간 318

하시모토 행정개혁과 독립 행정법인/318

특수법인 개혁과 고이즈미 정권의 민영화/320

금전 자원에의 쏠림-민관 펀드의 사례/322

PFI와 지정 관리자 제도/323 정부 조달 개혁/324

규제 개혁의 진전/325 재규제와 강력한 규제/326

복지레짐의 변화와 행정/327 정보 자원의 부족/328

4. 시민사회의 발전 329

시민의 행정 참여/329 제3섹터의 발흥/330

5. 일본의 정부 부패와 렌트·시킹(rent seeking) 331

공무원의 부패/331 낙하산 인사란 무엇인가/333

낙하산 인사의 문제점/334

제15장 거버넌스 양태를 규정하는 요인 336

1. 정부·민간 관계를 규정하는 이념-시장의 실패·정부의 실패 336

행정에 대한 수요와 공급/336 경제학의 시점과 정치학의 시점/338

시장 실패란 무엇인가/338 정부의 실패란 무엇인가/340

정부의 실패와 시장의 크기 비교/341

2. 아이디어 정치 342

아이디어 정치란 무엇인가/342 정부의 역할과 가치 이념/342

선택지의 제시/343 시장과 정부 활동의 귀결에 관한 인식/344

정치사상과 정부의 역할/344 정책의 창모델과 비결정권력/345

3. 이익에 의한 설명과 정치 과정론 346

공공서비스의 수급 조정/346 가시성과 과잉 수요, 과잉 조달/348

다원주의와 엘리트주의/349 복지정책의 사례/350

국가론과 네트워크론/352 정책 제공의 방법과 행정관의 이익/353

4. 제도에 의한 설명 354

게임 룰로서의 제도/354 사람들의 참여 제도/355

선거 제도·집정 제도와 정책 선호/355

복지국가 유형의 선거 제도에 의한 설명/356 대표 관료제/356

제16장 거버넌스 양태의 귀결 358

1. 정책 활동의 투입과 산출 358

정책의 투입·산출·효과/358 자원의 선택과 정책 산출/359

거래 비용의 경제학/360

2. 정책 효과의 발생 361

정책의 집행을 용이·곤란하게 하는 요인/361

위반자의 유형과 대응 전략/362 정책 효과 확정의 어려움/364

정책 효과의 불확정성 귀결/365

3. 정책 평가 366

정책 평가란 무엇인가/366 누가 누구를 위하여 평가하는가/367

정책 평가, 시책 평가, 사무 사업 평가/368 평가의 기준/369

경제성, 효율성, 유효성/370 평가의 시점/371

NPM과 정책 평가/372

4. 정책 평가의 실제 373

회계 검사와 행정 감찰/373 지방정부의 사무사업평가의 융성/373

중앙정부의 정책 평가 도입/374

5. 정책의 실패와 정부의 축소 375

정부의 실패와 사람들의 반응/375 작위와 부작위의 비대칭성/376

정부 축소의 귀결/378

후기 380

독서 가이드 382

참고문헌 386

사항색인 406

인물색인 416