중판발행 2021.07.10

초판발행 2021.01.10

계획이론이 무엇이냐고 물어보면 도시계획 전공자들도 명확한 대답을 못 내놓는 경우가 많다. 일반적으로 “계획의 토대를 이루는 이론”, “계획을 계획하는 메타이론(meta theory)”, “도시계획을 잘하기 위한 이론”, “도시계획 과정을 설계하는 이론” 등등의 대답을 들을 수 있다. 대체로 맞는 대답이지만, 100% 흡족한 답이 아닌 것도 사실이다. 그만큼 계획이론이라는 분야는 한마디로 정의하기가 쉽지 않은 영역이다. 그나마 그 정도의 답이라도 들을 수 있으면 다행이고 “그게 왜 중요하냐”는 힐문을 듣기 십상이다. 근본적인 개념이나 원리보다는 당장의 성과와 실제에 주목하는 우리 사회의 지식토양상 계획이론은 크게 각광받는 분야가 아니다.
계획이론에 대한 책을 집필하겠다는 야심찬 생각을 품은 것은 무려 30년 전의 일이다. 지도교수이신 여홍구 교수님이 미국에서 구해오신 John Friedmann의 Planning in the Public Domain이라는 책을 접하고 세상이 개벽하는 느낌을 받았다. ‘문화충격’이라는 말이 무슨 의미인지를 그때 제대로 깨달았다. 그래서 사전을 찾아가며 대학노트에 한 문장씩 번역을 해나갔는데, 원제무?서충원 교수님이 출간하신 번역본을 보고 내가 얼마나 부족한지를 깨달았던 기억이 있다. 대학노트를 쓰레기통에 버리면서 깊은 수련이 필요하다고 생각했다. 그 후 지나온 30년이 나의 수련의 시간이었다. 그동안 만났던 모든 분들이 나의 소중한 스승이었다.
처음 부임했던 창원대학교 지방자치학과(행정학과로 개편)에서 기획론을 강의했다. 그러면서 내가 배경으로 하고 있는 도시계획에서 바라보는 ‘계획이론’과 사회과학에서 바라보는 ‘기획론’에 미묘한 차이가 있음을 깨달았다. 솔직히 고백하면 학생이던 때보다 강단에서 강의를 하면서 오히려 공부를 많이 했다. 지금 돌이켜 보면 학위만 있었지 아무것도 몰랐던 것 같다. 창원대학교에서 학제적(interdisciplinary)인 시각에 눈을 뜨고, 경제학과 정책론, 방법론에 대한 공부를 할 수 있었던 것은 내 인생의 행운이었다.
모교인 한양대학교로 자리를 옮겨서도 계획이론을 강의했다. 주로 외국 서적이나 국내논문을 강의교재로 사용하면서 우리 실정에 맞는 교재의 필요성을 절감했다. 여러 가지 시행착오를 거듭하면서도 뇌리를 떠나지 않았던 생각은 “계획이론이란 무엇인가” 그리고 “오늘날 계획이론은 어떠한 모습이 되어야 하는가”하는 질문이었다. 수업시간 학생들의 진지한 표정과 반짝이는 눈동자를 보면서 그러한 생각은 더욱 깊어졌다.
계획이론은 사변적인 고담준론(高談峻論)으로 악명이 높은 분야이다. 계획이론 전공자들은 자신의 분야가 중요하다고 강변하지만 많은 이들이 그렇게 생각하지 않는 것이 현실이다. 이유는 현실과의 유리에 있다고 판단했다. 그리고 구체적인 내용의 부재에 있다고 판단했다. 실증분석과 증명이 없는 주장은 아무리 기초분야라고 해도 공허한 담론일 뿐이라고 생각했다. 이와 함께 메타이론을 다룬다는 이유로 구체적인 내용이론(substantive theory)이 부재하다는 점이 문제라는 데에 생각이 미쳤다. 이 책은 지난 30년간의 내 사유의 결과이다. 그리고 20년간 벼려온 내 강의노트의 집약이다. 단순한 메타이론으로서의 계획이론보다 구체적인 대상과 내용을 갖는 도시계획이론을 제시해보고자 노력했다.
또 다른 질문은 시장과 계획의 관계에 대한 천착이다. 20대에는 ‘마르크스주의 계획이론’을 집대성해보겠다는 큰 포부가 있었다. 하지만 나이가 들수록 ‘몇 사람의 계획’이 ‘집단지성인 시장’보다 현명할 수 없다는 쪽에 심중이 갔다. 그래서 오늘날 계획은 “시장과 함께 가는 계획”, “시장을 지원하는 계획”이 되어야 한다는 생각을 갖게 되었다. 그렇다면 계획이 왜 만능이 아닌가에 대해서도 설명이 필요하다는 데에 생각이 미치게 되었다. 이 책은 계획의 정당성을 선험적으로 옹호하기보다 계획이 얼마나 허점이 많은가를 설명하는 데에 많은 부분이 할애되어 있다. 그리고 시장과 함께 가는 계획이란 어떤 것인지를 소개하는 데에 많은 공을 들였다. 나의 한계를 인지함으로써 더 나은 나를 찾겠다는 것이 이 책에 임하는 나의 소견이었다.
그러한 맥락에서 이 책을 읽는 독자들에게 이 책의 특징을 간단히 소개하면 다음과 같다. 첫째, 여러 계획 분야 중 도시계획을 중심으로 내용을 풀어나갔다. 이는 원론과 각론의 괴리, 이론과 실무의 간극을 조금이나마 해소해보고자 하는 내 나름의 작은 시도라 할 수 있다. 둘째, 사물과 현상은 항상 양면적인 속성 위에 서 있다는 것을 강조하고 싶었다. 긍정은 그 이면에 내재된 부정의 다른 모습이다. 이 책은 단순한 개념의 설명 외에 그에 대한 중립적인 평가를 병행하여, 독자가 계획에 대하여 다양한 관점을 가질 수 있도록 배려하였다. 셋째, 전통적인 계획 접근론 외에 탈실증주의 계획이론으로서 마르크스주의, 의사소통적/협력적 계획이론, 포스트모더니즘에 대한 내용을 소개하였다. 이 중 의사소통적/협력적 계획이론은 우리에게는 다소 생소하지만, 오늘날 서구 학계에서 주류 계획이론으로 불리는 접근이다. 따라서 이 책은 계획분야의 변화된 지식환경을 소개하고 있다고 볼 수 있다. 이와 함께 시장과 계획의 관계에 대한 천착으로서 뉴 라이트 계획이론에 대한 내용을 포함하였다. 넷째, 오늘날 계획의 주된 임무 중 하나가 이해관계자의 갈등을 조정하는 것이라는 판단하에 갈등관리론을 포함하였고, 같은 맥락에서 주민참여에 대한 논의를 개진하였다.
책의 구성을 간략히 소개하면 다음과 같다. 1부와 2부에서는 계획의 개념과 계획의 필요성 및 정당성을 다양한 시각에서 살펴보았다. 3부와 4부에서는 계획이론의 개념과 계획문제를 다루는 다양한 계획 접근을 소개하였다. 특히 전통적 계획 접근 외에 탈실증주의 계획이론과 시장지향적 계획이론에 대한 소개를 포함하였다. 5부에서는 계획과정을 소개하고 각 단계에서 실행되는 계획내용을 설명하였다. 6부에서는 계획의 실행 차원에서 주민참여와 갈등관리에 대해 알아보았다.
많은 분들의 성원과 도움이 있었기에 이 책이 세상에 나올 수 있었다. 책으로만 뵈었지만 서울대학교 김신복 교수님, 전남대학교 정환용 교수님께 많은 빚을 졌다. 계획이론이라는 척박한 분야의 길을 열어주신 두 분께 깊은 감사의 인사를 올린다. 27년전 여러모로 부족한 동양학생을 자애로 보듬어주신 Arthur Sullivan 교수님의 은혜를 잊을 수 없다. 2020년 한해 엄혹한 사회환경 속에서도 거의 하루 건너 만나다시피 하며 함께 과제를 고민했던 같은 학과의 김홍배 교수님과 서울시립대학교 이승일 교수님께 감사의 말씀을 전한다. 모든 일상에서 진심어린 응원을 해주신 한양대학교 최창규, 박진아, 이수기, 고준호 교수님, 홍익대학교 천상현 교수님, 광운대학교 고진수 교수님께도 감사의 말씀을 드린다. 집필에 도움을 준 연구실의 박사과정 김성아 선생에게도 고맙다는 말을 전하고 싶다. 이 책의 가치를 인정해서 출판을 결정해준 박영사의 경영진과 오치웅 대리님 그리고 편집을 맡아서 수고해주신 전채린 과장님 등 편집진께도 깊은 감사의 말씀을 전한다. 무엇보다 고단한 옆자리를 묵묵히 지켜준 아내 혜경과 건강하게 군복무를 마치고 다시 학업에 정진하고 있는 아들 상민, 지금도 자녀들에 대한 기도로 새벽을 밝히시는 부모님, 장모님께 감사의 말씀을 올린다.

계획이론이라는 큰 산 앞에서 이제 겨우 몇 발자국을 뗀 느낌이다. 날은 저무는데 갈 길은 너무 멀다.

2021년 1월
중랑천을 바라보며 필자

김흥순
한양대학교 도시공학과 및 동대학원 졸업
미국 Texas A&M University, Urban & Regional Science, Ph.D.
인천발전연구원 연구위원
창원대학교 행정학과 조교수
미국 University of Oregon 방문학자
(현) 한양대학교 도시공학과 교수

논문 및 저서
국내외 논문 100여 편
≪한국 부동산 문제의 이해≫
≪역사로 읽는 도시이야기≫
대한국토․도시계획학회 편, ≪도시계획론≫ 5,6정판 (공저)
대한국토․도시계획학회 편, ≪도시, 인간과 공간의 커뮤니케이션≫ (공저)
대한국토․도시계획학회 편, ≪도시재생≫ (공저)
대한국토․도시계획학회 편, ≪국토와 도시≫ (공저)

제1부 계획이란?

제1장 계획의 개념  2
제1절 논의를 시작하며  2
1. 논의의 전제_2
2. 계획의 기원_3
제2절 계획의 정의  4
1. 사전적(辭典的) 정의_4
2. 대상수준에 따른 분류 및 정의_6
3. 강조점에 따른 분류 및 정의_7
제3절 유사개념  8
1. 計劃인가 規劃인가?_8
2. 기획(企劃)_9
3. 프로그램, 프로젝트_9
4. 매뉴얼(manual)_10
5. 의사결정(decision-making)_11
6. 정책(policy)_11
7. 설계(design)_14
8. 개발(development)_16
9. 사회공학(social engineering)_16

제2장 계획의 특성  19
제1절 가치지향성  19
1. 목표지향성(goal orientation)_19
2. 규범성_20
3. 누구의 정의이고 어떤 합리성인가?_21
제2절 미래지향성  21
제3절 행동지향성(action-orientation)  22
제4절 과정지향성  23
1. 계속적 과정(적응적 과정)_23
2. 과정으로서의 계획_24
제5절 합리성  25
1. 반증가능 체제로서의 합리성_25
2. 디싱(P. Diesing)의 합리성 정의_26
제6절 통제성  28
제7절 정치적 성격  30
1. 정치행위로서의 계획_30
2. 조정기능_30

제3장 계획이 추구하는 가치  32
제1절 목적가치  32
1. 사회적 형평성_32
2. 공익_34
3. 민주성_41
제2절 수단가치  42
1. 효율성(efficiency)_42
2. 효과성(effectiveness)_43
3. 합법성(legality)_43
제3절 종합  44

제4장 계획의 유형  45
제1절 계획기간에 따른 분류  45
1. 장기계획_46
2. 중기계획 및 단기계획_46
제2절 공간범위에 따른 분류  47
1. 독시아디스(Doxiadis)의 인간정주체계에 따른 공간분류와 공간계획_47
2. 개념적 분류_49
3. 우리나라 공간계획법 상의 공간계획 체계_55
제3절 계획수단에 따른 분류  56

제5장 도시계획  59
제1절 도시계획의 개념  59
1. 도시계획의 개념 정의_59
2. 도시계획 개념의 변천_61
3. 도시계획이라는 모호성_63
제2절 우리나라의 도시계획 제도  64

제2부 계획의 존재론적 가치

제1장 계획의 효용성  72
제1절 불확실한 미래에 대한 대비  73
1. 효용_73
2. 논의_73
제2절 다층적 사회문제에 대한 대처  76
1. 효용_76
2. 논의_76
제3절 자원의 최적 활용  78
1. 효용_78
2. 논의_78
제4절 의사결정의 타당성 제고 및 정책수행과 행정의 안정화  79
1. 의사결정의 타당성 제고_79
2. 정책수행과 행정의 안정화_79
제5절 지휘와 통제의 수단  80
1. 효용_80
2. 논의_80
제6절 갈등의 조정  81

제2장 계획의 정당성  83
제1절 개관  83
제2절 시장주의  84
제3절 시장실패(market failure)와 정부개입  86
1. 개관_86
2. 시장실패_87
3. 정부실패_96
4. 정부개입으로서의 계획_98

제3장 계획문제(planning problem)  102
제1절 전제  102
제2절 계획문제의 특성  103
1. 모든 계획문제는 본질적으로 독특하다_103
2. 계획문제는 종료법칙이 없다_103
3. 계획문제의 해결책은 선택(better-or-worse)의 문제이다_104
4. 계획문제의 해결책에 대한 즉각적이며 근본적인 검증은 불가능하다_105
5. 계획문제는 다른 문제의 징후일 수 있다_106
6. 계획문제를 설명하는 방법은 다양한데, 설명방법에 따라 문제해결  방식이 결정된다_106

제3부 계획이론

제1장 이론의 개념 및 의의  108
제2장 계획이론의 의의  110
제1절 계획이론의 인식론적 기초  110
1. 실증이론(positive theory, empirical theory)_110
2. 규범이론(normative theory)_110
3. 처방이론(prescriptive theory)_111
4. 비판이론(critical theory)_111
제2절 계획이론의 개념  112
1. 정의_112
2. 의의_112
3. 문제점_113
제3절 계획이론의 분류 및 내용  115
1. 분류_115
2. 내용_116
제4절 계획이론의 연구주제  118
1. 계획의 규범적 차원_119
2. 계획의 방법론적 차원_123

제4부 계획의 접근모형

제1장 계획의 접근  128
제1절 팔루디의 분류  129
1. 청사진 계획과 과정 중심 계획_129
2. 합리적·종합적 접근과 단편적·점진적 접근_130
3. 규범적 계획(Normative Planning)과 기능적 계획(Functional Planning)_135
제2절 허드슨의 분류  136
1. 교호적 계획(transcative planning)_136
2. 옹호계획(advocacy planning)_137
3. 급진계획(radical planning)_139

제2장 합리모형의 대안  141
제1절 전통적 의사결정 모형  141
1. 최적모형_141
2. 혼합주사(混合走査) 모형(mixed scanning model)_143
3. 만족화(satisficing) 전략_144
4. 관례화(routinization) 전략_146
5. 무계획_147
제2절 탈실증주의(post-positivist) 계획이론  148
1. 실증주의 모형의 실패_148
2. 마르크스주의 계획이론_149
3. 의사소통적 계획 및 협력적 계획_153
4. 포스트모던 계획이론_172
제3절 시장지향적 계획이론  182
1. 뉴 라이트(New Right) 계획_182
2. 전략계획(strategic planning)_211

제5부 계획과정

제1장 과학으로서의 계획과정  228

제2장 순환적 과정으로서의 계획  229

제3장 광의의 계획과정  230
제1절 개관  230
제2절 목표 설정 단계  232
1. 문제의 인지_232
2. 목표 설정_234
제3절 조사분석 단계  237
1. 조사분석_237
2. 미래예측_239
제4절 대안작성 및 선택 단계   249
1. 대안작성_249
2. 대안선택_250
3. 선택의 검증_261
제5절 집행 및 관리 단계  262
1. 집행계획_262
2. 집행_263
3. 평가 및 환류_264

제6부 주민참여 및 갈등관리

제1장 주민참여  268
제1절 주민참여의 의의  268
1. 주민참여의 개념_268
2. 주민참여의 필요성 및 목적_269
3. 도시계획에서의 도입 배경_270
제2절 주민참여 방식  271
1. 참여의 유형_271
2. 참여수준_272
3. 참여방식_273
제3절 주민참여가 활성화되기 위한 조건  274
제4절 주민참여의 문제점  275
1. 주민참여가 활성화되지 못하는 이유_275
2. 주민참여의 한계_275
제5절 도시계획에서 주민참여   277
1. 미국_277
2. 우리나라_277
제6절 주민참여의 진로  279

제2장 갈등관리  282
제1절 갈등의 의의  282
1. 갈등의 개념 및 원인_282
2. 갈등의 동적 특성_288
3. 공공갈등_290
제2절 갈등을 바라보는 시각  292
1. 사회과학에서 바라보는 갈등_292
2. 갈등에 대한 평가_293
제3절 사회성격과 갈등  294
1. 사회성격에 따라 상이한 갈등의 충격_294
2. 다른 나라와의 비교 및 사회적 비용 추계_295
제4절 갈등관리의 의의  296
1. 갈등관리의 개념_296
2. 갈등관리의 기본방향_297
3. 갈등관리 방안_300
제5절 대안적 갈등관리의 모색  302
1. 전통적 갈등관리_302
2. 대안적 갈등관리_303

참고문헌  318
그림 출처  337
색 인  339