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지방분권 오디세이: 우리나라 지방분권의 진단과 대안
신간
지방분권 오디세이: 우리나라 지방분권의 진단과 대안
저자
하혜수
역자
-
분야
행정학
출판사
박영사
발행일
2020.11.02
개정 출간예정일
페이지
484P
판형
크라운판
ISBN
979-11-303-1122-7
부가기호
93350
강의자료다운
-
정가
29,000원

초판발행 2020.11.02


왜 지방분권인가?

이 책은 우리나라의 지방분권에 대한 진단과 대안 제시에 초점을 두고 있다. 우리나라는 근 30년 동안 지방분권을 지속적으로 추진하였으나 진척은 느리고 성과도 미흡하다. 이러한 진단에 따라 본서는 지방분권의 성과가 미흡한 주요 원인을 규명하고 개선 대안을 모색하였다. 그럼에도 불구하고 지방분권의 대안 모색에 있어서 지방분권은 선(善)이고 중앙집권은 악(惡)이라는 이분법적 사고에 빠지지 않고 균형적 시각을 유지하려고 노력하였다. 아울러 지방분권은 그 자체로서 목적이 아니라 지방민주주의와 국가경쟁력을 강화하기 위한 유력한 수단이라는 점을 분명히 하였다. 그에 따라 지방분권의 수준을 무조건 높여야 한다는 맹목적인 관점보다는 지방분권의 추진방식, 지방분권의 성과, 주민자치 등이 더 중요하다고 인식하였다.
지방분권의 대상은 기능(사무), 선거, 재원, 법률 등으로 다양한데, 이를 기준으로 행정적 지방분권, 정치적 지방분권, 재정적 지방분권, 법률적 지방분권으로 구분할 수 있다. 이 책에서는 지방분권의 네 가지 유형에 더하여 주민분권의 개념을 새롭게 도입하였다. 주민분권이 정치적 지방분권과 다른 점은 전자가 주민에게 간접적인 정책결정권을 넘기는 것인 데 반해, 후자는 주민에게 직접적 정책결정권을 이양하는 것이다. 그에 따라 주민선거와 지방정부의 국정참여는 정치적 지방분권에 포함되고, 주민직접민주제와 주민총회제는 주민분권에 해당된다. 이러한 점에서 주민분권은 지방분권의 목표이자 지향점이라고 할 수 있다. 대표제(대의민주제)하에서 주민에게 정책결정권을 이양하는 것이나 대표제 대신 전체 주민들이 모여서 정책을 결정하는 주민총회제 모두 주민의 권한을 강화하여 지방민주주의(지방분권의 가치)를 발전시키기 위한 것이기 때문이다.  
중앙정부의 권한을 지방정부와 주민에게 이양해야 하는 근거는 무엇인가? 티보우(Tiebout)와 오츠(Oates)의 지방분권이론에 의하면 지방분권은 경쟁촉진, 효율성 제고, 경제성장에 기여한다고 한다. 지방분권은 지방정부 간의 자율경쟁을 통해 창의성과 정책혁신을 가져오고, 효율성과 경제성장을 촉진한다는 것이다. 또한 지방분권은 주민의 참여와 결정 그리고 통제의 가능성이 열려 있는 지방정부로의 권한이양을 통해 주민의 권한 강화에 기여할 뿐만 아니라 국가와 지방의 상생발전에 기여한다. 지방분권을 통한 지방정부의 자율성 제고는 집단지성(collective intelligence)의 창출을 위한 조건의 형성을 통해 지역의 발전과 국가 전체의 번영을 가져온다는 것이다. 지방분권의 수준이 높은 국가일수록 국민소득과 국민행복도가 높다는 주장도 이와 맥을 같이 한다. 지방분권은 중앙정부의 정책부담을 경감시켜 국방, 외교, 거시경제에 집중하게 만들고, 지방정부로 하여금 현장, 주민접촉, 정서(심리)가 요구되는 문제에 집중하게 만든다는 것이다.
모든 현상이 그렇듯이 지방분권 역시 지방정부 간 불균형 심화, 중앙-지방 간 정책연계 약화, 규모의 경제효과 저하, 지방부패의 증대와 같은 부정적 효과를 초래할 수도 있다. 지방분권의 추진은 지방정부의 자치역량과 조세기반에 의한 지역격차를 심화시킬 수 있고, 국가나 광역단위에서 통합적으로 추진할 때 기대되는 비용절감과 편익증대 효과를 저감시킬 수 있으며, 국책사업의 추진을 둘러싸고 중앙-지방 간 갈등을 심화시킬 수 있으며, 접촉성과 연고성에 의한 지방부패를 증대시킬 수 있다. 그에 따라 지방분권의 긍정적 효과를 높이면서 부정적 효과를 줄일 수 있는 대안을 모색해야 한다. 무한정의 지방분권보다는 적정 수준의 지방분권(예컨대, 지방사무 비율 40%와 지방세 비율 30%)을 추진해야 하고, 무조건적 지방분권보다는 자치역량에 맞는 차등적 지방분권을 추진해야 하는 이유도 그 때문이다. 또한 우리나라의 지방분권 수준이 긍정적 효과를 억제할 정도로 낮은지, 아니면 부정적 효과를 심화시킬 정도로 높은지에 대한 진단도 필요할 것이다.    


우리나라의 지방분권 수준은 왜 낮은가?

우리나라 지방분권의 수준은 어느 정도인가? 우리나라는 1991년 지방자치제의 부활 이후 약 30년 가까이 지방분권을 추진하였다. 우리의 지방분권 역사는 100년이 넘는 영국이나 일본에 비할 바는 아니지만 결코 짧지 않은 기간이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 우리나라의 지방분권 수준은 매우 낮으며, 스스로 탈출하기 어려운 깊은 함정에 빠져 있다고 볼 수 있다. 사무기준에서 3할 자치(지방사무 32.3%)의 문턱을 가까스로 넘어섰고, 재원기준에서는 2할 자치(지방세 비율 24%)에 머물러 있다. 그리고 주민분권과 기구·정원에서는 약간의 제도적 성과가 있지만, 자치법규와 국정참여 등에 있어서는 진전이 거의 없는 실정이다.
우리나라의 지방분권 수준은 왜 낮은가? 지금까지 지방분권의 수준이 낮은 이유에 대해서는 체계적인 논의가 미흡하였고, 어느 정도의 지방분권이 적절한지에 대해서도 논의가 거의 없었다. 재정분권을 기준으로 보면 참여정부에서 국세 대 지방세 비율을 7:3으로 개선하는 데 초점을 두었으나 문재인 정부 들어서 1단계 7:3, 2단계 6:4로 목표를 잡았다. 이러한 점에서 지방분권의 수준 미흡이 명확한 목표 부재 때문이라고 보기는 어렵다. 지방분권에 대한 역대 정부의 공약을 보면, 지방분권에 대한 중앙정부의 의지를 엿볼 수도 있다. 하지만 지방자치제 부활 초기와 비교하면 지방분권은 기대한 성과를 내지 못하고 있는데, 이 책에서는 우리나라의 지방분권 수준이 낮은 이유에 대하여 다음 두 가지 가설을 제시하였다.
  첫째 가설은 ‘지방분권 수준 → 지방정부의 자치역량 → 중앙집권연대 → 지방분권 의제채택 → 지방분권 추진미흡’으로 연결되는 명제이다. 이 가설에 따르면, 지방분권의 추진 미흡에 의한 낮은 수준의 지방분권은 지방정부의 자치역량 저하를 초래하고, 자치역량의 저하는 중앙집권연대를 강화시켜 지방분권 의제채택률을 낮춤으로써 지방분권의 추진을 저해 또는 지연하는 악순환 구조를 만들어낸다는 것이다. 이러한 악순환의 출발인 지방분권의 추진 미흡에 작용하는 핵심 요인은 중앙집권적 제도와 관행이라고 할 수 있다. 중앙집권적 제도와 관행이 자기강화(自己强化)를 일으켜 지방분권의 추진을 더디게 하여 낮은 지방분권 수준을 초래한다는 것이다. 그리고 낮은 지방분권은 지방정부의 자치역량 약화를 초래하는데, 이러한 자치역량의 약화는 중앙집권연대의 논리를 강화시켜 지방분권 의제채택 비율을 낮추고 결국 지방분권의 추진 미흡으로 연결된다는 것이다. 다시 말해, 지방정부와 시민단체의 요구에 따라 지방분권에 관한 공약이 대대적으로 제시되지만 지방정부의 자치역량 부족이 국회, 중앙부처(기재부), 보수언론 등으로 대변되는 중앙집권연대의 반대논리와 무의사결정(無意思決定)에 영향을 미쳐 지방분권 의제채택률을 떨어뜨린다는 것이다.
둘째 가설은 ‘지방분권 수준 → 지방정부의 자치역량 → 지역맞춤형 정책추진 → 지방분권연대 → 지방분권 추진미흡’으로 연결되는 명제이다. 이 가설에 따르면, 낮은 지방분권 수준은 지방정부의 자치역량 저하를 초래하고, 이는 지역맞춤형 정책추진에 부정적 영향을 미쳐 지방분권연대의 응집력을 약화시키고 그로 인해 지방분권의 추진이 지연 또는 제한된다는 것이다. 특히 지방정부 간 자치역량이 상이한 상황에서 모든 지방정부에게 유사한 수준의 권한을 이양하는 ‘획일적 권한이양’은 지역맞춤형 정책추진의 약화를 초래하고, 이는 지방정부의 집단행동(collective action)의 실패, 즉 지방분권연대의 응집력을 약화시켜 지방분권의 추진 미흡을 초래한다는 것이다. 다시 말해, 낮은 지방분권 수준은 지방정부의 자치역량 저하를 초래할 뿐만 아니라 자치역량을 고려하지 않은 지방분권의 추진은 지방정부의 역량과 여건 차이를 반영하지 못하여 지역맞춤형 정책추진을 저해하며, 그에 따라 지방정부의 의견 충돌과 무임승차 문제를 유발하여 집단행동의 실패로 이어진다.
 

지방분권의 대안은?
 
이러한 상황에서 지방분권의 대안은 무엇인가? 지방분권을 통해 집단지성과 지방민주주의를 촉진하면서도 지역격차의 심화와 같은 부정적 효과를 최소화할 수 있는 대안을 찾아야 한다. 맞춤형 지방분권의 추진, 주민분권의 강화, 수평적 재정형평화의 강화 등이 검토될 수 있다. 지방분권가설에 따르면, 지방분권의 확대를 위해서는 지방분권연대의 응집력을 강화하고 중앙집권연대의 논리를 약화시켜야 한다. 지방정부의 집단행동을 통한 지방분권연대의 응집력을 강화하기 위해서는 지역특성에 맞는 차등적 지방분권을 추진해야 하고, 중앙집권연대의 논리 약화를 위해서는 주민에게 권한을 이양하는 주민분권을 강화하고 주민이 체감하는 성과 제고를 통해 지방분권에 대한 주민의 지지를 확보해야 한다. 이러한 관점에서 본서는 지방분권의 개선을 위해 차등적 지방분권 대안과 주민분권 대안을 제시하였다. 
첫째, 차등적 지방분권은 지방정부의 특성, 즉 자치역량(인구, 면적, 재정력), 지리적 특성, 자치의지, 정책성과 등에 근거하여 그에 상응하는 지위와 권한을 인정하는 것이다. 차등적 지방분권은 모든 지방정부를 동일하게 대우하는 획일적 지방분권과는 달리 지방정부의 특성을 고려한 맞춤형 권한이양을 추진함으로써 지방분권의 효과를 제고하는 것이다. 자치역량이 부족한 지방정부에게 과다한 권한을 넘기는 것은 권한 남용과 정책 실패를 초래할 수 있고, 자치역량이 충분한 지방정부에게 과소한 권한을 넘기는 것은 권한 방임과 정책 미흡을 초래할 수 있다. 다시 말해, 지방정부가 감당하기 어려운 과도한 권한을 부여하는 것은 권한낭비이고, 자치역량이 높은 지방정부에게 과소한 권한을 부여하는 것은 능력낭비이기 때문이다. 차등적 지방분권은 지방분권의 단점을 줄이면서 지방분권의 성과를 극대화하기 위한 대안이라고 할 수 있다. 
차등적 지방분권 대안의 철학적 근거는 사회정의론에서 찾을 수 있다. 공리주의 철학은 공리(功利) 또는 효용을 극대화하는 방향으로 지방분권을 추진해야 한다고 강조한다. 그에 따라 차등적 권한이양이 경제적 효율성과 성과제고에 기여한다면 공리주의에 의해 정당화될 수 있다. 자유주의 철학은 상이한 자치역량을 가진 지방정부에게는 상이한 권한을 이양해야 하고, 자립능력이 낮은 지방정부의 이익을 증대시키는 권한이양은 정당화될 수 있다고 주장함으로써 전체 효용 극대화에 중점을 두는 공리주의의 한계를 보완하고 있다. 공동체주의는 자치역량이 우수하거나 높은 성과를 보이는 지방정부에게 더 많은 권한을 이양해야 한다고 주장함으로써 차등적 지방분권을 정당화한다.
둘째, 주민분권은 직접적 정책결정권을 주민에게 이양하는 것으로서 주민자치와 지방민주주의의 구현을 통해 지속가능한 지방분권의 추진에 기여할 것이다. 지방분권가설에서도 지방분권의 수준이 낮은 원인으로 지방분권연대의 응집력 약화와 지방분권에 대한 주민의 지지 부족을 지적하였으므로 주민의 권한을 강화하는 것은 타당성이 높은 대안이다. 지방분권을 추진하는 궁극적인 목적은 ‘보통 주민’의 직접적 참여를 통한 지방민주주의의 실현에 있으므로 주민의 권한을 강화하는 것은 지방분권의 핵심 내용이자 나아가야 할 방향이라고 할 수 있다. 주민분권을 강화하기 위해서는 대표제(대의제)하에서 개별 정책 사안에 대한 주민의 결정권을 강화하는 주민직접민주제(주민발의, 주민투표, 주민소환), 주민참여, 협치 등에 관한 제도의 문턱을 낮추는 대안과 더불어 대표를 선출하지 않고 전체 주민들이 토론하면서 정책을 결정하는 주민총회제 대안을 검토해야 할 것이다.


책의 제목과 구성

책의 제목을 정하는 과정에서 고민이 많았다. ‘지방분권이 정의다’, ‘지방분권을 통해 미래를 본다’, ‘이제는 지방분권이다’, ‘지방분권이란 무엇인가’, ‘지방분권과의 대화’ 등 적잖은 선택지를 떠올렸다가 지우기를 반복하였다. 마지막까지 경합을 펼쳤던 후보는 ‘지방분권 오디세이’, ‘지방분권론: 진단과 대안’, ‘지방분권이란 무엇인가’ 등 세 가지였다. ‘지방분권론: 진단과 대안’은 경북대학교 학부 학생들이 가장 많이 추천한 제목이었는데, 학생들은 이런 제목의 대학교재에 익숙해 있었기 때문에 가장 많은 지지를 보냈다고 생각하였다. 또한 책의 구성도 파트 1은 개념과 이론이고, 파트 2는 지방분권 수준 진단이며, 파트 3·4는 지방분권 대안으로 구성되어 있으므로 내용을 아우르는 제목으로 손색이 없다고 생각하였다.
그러나 행정학 분야 교수와 대학원생들은 지방분권론보다 더 참신한 제목을 주문하였다. 이러한 주문들을 참조하여 ‘지방분권 오디세이’라는 다소 생경한 제목을 선택하였다. 오디세이는 고대 그리스의 시인 호메로스(Homeros)가 트로이 전쟁 이후 10년 동안의 경험담을 풀어낸 대서사시이다. 저자는 1991년 석사논문을 쓴 이후 지방분권에 대하여 배우고 가르치고 자문하고 투쟁하면서 어언 30년의 경험을 쌓았다. 1996년 박사학위를 받고 경기연구원에서 지방분권의 문제점과 개선대안을 연구하였고, 2001년 대학으로 옮긴 이후 지방자치론과 지방분권론을 강의하였다. 2015년부터 2017년까지 지방분권을 연구하는 국책연구기관인 한국지방행정연구원의 원장으로 재직하였고, 2016년 지방자치에 관한 학술단체인 한국지방자치학회의 회장을 역임하였다. 또한 지방분권촉진위원회, 지방행정체제개편위원회, 지역발전위원회 등에서 지방분권 이슈를 다루고 자문하였고, 지방분권운동본부라는 시민단체에서 지방분권 의제의 발굴과 대안 제시를 담당하였다.
이 책은 지난 30년간의 지방분권에 대한 직접적 체험과 서적·언론을 통한 간접적 경험의 산물이다. 지방분권 연구에 쏟은 저자의 30년 여정은 물리적 시간만큼이나 길게 체감되어 오디세이(odyssey)라는 제목을 감히 붙였다. 시간상의 길이뿐만 아니라 내용에 있어서도 직·간접적인 경험담과 에피소드(일화)를 추가하려고 노력하였고, 각 장마다 지방분권에 대한 직접적 체험담과 간접적 경험담(언론기사)을 배치하면서 그에 대한 해석을 덧붙였다. 교재의 모든 내용을 경험담으로 채우지 않았으므로 오디세이가 부적절하다고 지적할 수도 있지만, 외국의 교재와 논문을 정리하는 방식에서 과감히 탈피하여 대부분의 내용을 우리나라의 지방분권에 대한 경험에 바탕을 두고 작성하였고 그 중 일부는 경험담으로 채웠다는 점에서 ‘지방분권 오디세이’라는 제목이 내용과 부합되지 않는다고 말하기는 어려울 것이다.   
본서는 크게 네 개의 파트, 즉 개념과 이론, 지방분권 진단, 차등적 지방분권 대안, 주민분권 대안으로 나누었다. 네 개의 파트와 각 파트에 속하는 장(chapter)을 그림으로 표현하면 다음과 같다.
첫 번째 파트는 기본 개념과 이론적 논거에 관한 내용으로 구성되어 있다. 제1장 지방분권의 개념에서는 분립, 분산, 민간화, 협치 등을 포함하는 분권 개념의 다차원성 속에서 지방분권의 개념을 정립하였다. 또한 지방분권의 유형을 정치적 지방분권, 행정적 지방분권, 재정적 지방분권, 법률적 지방분권으로 구분하면서 주민분권을 별도의 유형으로 분류하였다. 제2장 지방분권이론과 논거에서는 티보우(Tiebout)의 ‘발에 의한 투표’ 이론과 오츠(Oates)의 지방분권정리를 고찰하고, 지방분권을 떠받치는 논리적 근거를 제시하였다. 특히 지방분권의 근거에 대해서는 집단지성(collective intelligence), 주민참여, 정책효율성, 권력집중의 폐해 방지 등을 제시하였다.
두 번째 파트는 지방분권 수준 진단으로서 세 개의 장으로 구성하였다. 제3장 지방분권 추진 성과에서는 김대중 정부에서 문재인 정부에 이르기까지 지방분권을 위한 노력과 성과를 고찰하였다. 제4장 중앙-지방 관계의 진단에서는 제도, 구조, 자원의 측면에서 중앙-지방 관계를 고찰하고 여전히 중앙우위의 상호의존관계에 있다고 분석하였다. 제5장 지방분권의 수준이 낮은 이유(지방분권가설)에서는 지방분권의 성과 미흡과 낮은 지방분권의 지속화에 대하여 역사적 제도주의, 정책연합이론, 집단행동이론을 이용하여 가설적 이론화를 시도하였다. 이러한 진단에 따라 우리나라의 낮은 지방분권 수준을 탈피하기 위해서는 지방정부의 자치역량 강화, 중앙집권연대의 논리 극복, 지방분권연대의 응집력 강화에 역점을 두어야 한다고 강조하였다. 
세 번째 파트는 차등적 지방분권 대안으로서 다섯 개의 장으로 구성하였다. 제6장 차등적 권한이양에서는 지방정부의 여건과 역량에 맞는 권한이양을 주장하면서 선진국의 차등적 권한이양 제도의 배경과 내용 그리고 성과를 바탕으로 우리나라의 도입 대안(적용대상, 기준, 적용기간)을 제시하였다. 제7장 자치특례 대안에서는 지위특례와 권한특례의 근거를 살펴보고 이를 바탕으로 광역지방정부의 자치특례 대안과 기초지방정부의 자치특례 대안(특례시, 특례군, 도서특례)을 제시하였다. 제8장 자치체제개편 대안에서는 지방분권의 강화라는 명확한 방향성 하에서 자치체제 개편을 추진해야 하고, 광역지방정부와 기초지방정부의 개편기준이 달라야 한다는 관점에서 시·군의 자율통합 대안과 시·도의 통합 대안을 모색하였다. 제9장 재정적 지방분권에서는 공동세와 고향세의 도입을 통해 지방정부의 재정권한을 강화하되 지역 간 재정격차 완화를 위한 대안으로 독일식 수평적 재정평화 제도를 검토해야 한다고 강조하였다. 제10장 지방정부의 국정참여 대안은 차등적 지방분권에 대한 협의의 장으로 활용될 수 있는데, 지방자치와 지방분권에 중대한 영향을 미치는 법률과 국가정책에 대하여 중앙과 지방이 긴밀히 협의하는 대안을 제시하였다.
마지막 네 번째 파트는 주민분권 대안으로서 두 개의 장으로 구성하였다. 제11장 대표제하의 주민분권 대안에서는 주민직접민주제(주민발의, 주민투표, 주민소환), 주민참여, 협치(숙의형 공론조사, 주민참여예산제, 주민배심원제) 등에 관한 제도의 문제점을 지적하고 개선대안을 제시하였다. 제12장 주민총회제에서는 대표제를 구성하는 대신 전체 주민들이 광장에 모여 공동체 문제를 결정하는 대안을 제시하였다. 특히 지역 소멸이 예상되는 군 지역과 주민의 일상적 접촉이 가능한 읍·면·동 단위에 있어서 주민총회제의 도입 대안을 제시하였다.  


감사의 글

이 책은 여러분들의 조언과 도움 덕택에 출간되었지만, 집필의 가장 직접적인 동기는 남궁근 총장님(전 서울과기대)의 조언이었다. 총장님은 저자가 2017년 ?협상의 미학?을 출간했을 당시 지방자치 전문가로서 지방자치론이나 지방분권론을 펴내야 하지 않느냐고 말씀하셨고, 그에 힘입어 이 책을 출간할 용기를 얻었다. 이달곤 장관님(전 행정안전부)은 대학원 석사과정에서부터 박사학위 취득 때까지 지방분권에 관한 지식과 통찰력을 심어주셨다. 사실 지방자치와 지방분권에 대한 기본 지식과 관점은 장관님의 가르침에 기인하였다고 해도 과언이 아닐 것이다. 김영기 교수님(경상대 명예교수)은 은사님이자 지방분권 전공자로서 더 세밀한 부분에서 조언과 질타를 아끼지 않으셨고, 특강과 공동 연구를 통해 저자를 지적으로 단련시켜 주셨다. 그리고 경북대학교 행정학부 동료 교수님들은 논문공저, 과제수행, 자체세미나 등을 통해 무한한 지적 자극을 주셨는데, 특히 정홍상 교수님은 지방분권가설에 대한 수정을 통해 본서의 질적 수준을 높이는 데 기여해 주셨다.
이 책이 완성되는 과정에서 첫 장부터 마지막 장까지 전체 내용을 꼼꼼히 읽고 구성과 논리 전개에 대하여 냉철한 지적을 아끼지 않은 KRILA(한국지방행정연구원)의 전성만 박사에게 고마움을 표한다. 전 박사의 조언을 최대한 담지 못한 것은 저자의 능력 미흡이라고 생각한다. 또한 지난 30년 이상 우리나라의 지방분권을 위해 헌신해 온 지방분권운동 대구경북본부 이창룡 대표님도 책의 제목과 장별 구성에 대하여 고견을 주셨고, 특히 마지막 장인 주민총회제는 이 대표님의 조언에 따른 것이다. 경북대학교 교육학과 박사과정에 재학 중인 이미희 선생은 비전공자라고 한없이 겸손해 하면서도 교정에 임해서는 발군의 능력을 발휘하여 문장의 윤기를 더해 주었다. 박영사의 배근하 과장님은 교열 전문가가 아니고는 포착하기 어려운 세밀한 부분에 대한 교정을 통해 드러나지 않는 책의 품격을 높여주었다. 이처럼 여러분들이 저자가 미처 생각하지 못했던 주옥같은 조언을 주었음에도 불구하고 본서가 여전히 미흡한 것은 기획과 내용 구성을 잘못한 저자의 능력 부족 탓이라고 생각한다. 독자 여러분의 비판에 대해서는 가감 없이 받아들여 새로운 관점과 아이디어로 응답할 것을 약속한다.
우리 가족에게도 형용할 수 없는 감사를 드린다. 대학원 학생임에도 불구하고 미래를 보고 결혼을 결심한 이후 오늘의 저자가 있기까지 때로는 경제적 지원자로서 때로는 학문적 동반자로서 역할을 다해준 아내 김태명 박사에게 무한한 감사와 사랑을 보낸다. 어릴 때부터 공부하는 아빠를 두어 경제적으로 부족한 환경에서도 잘 자라준 딸 서영과 아들 구겸에게도 고마움을 전한다. 특히 서영이는 자신의 석사논문 작성으로 인해 바쁜 와중에도 책의 초안을 처음부터 끝까지 읽고 문장과 오탈자를 교정해 주었다. 마지막으로 평생 고된 농사일을 하면서 저자의 성장과 학업을 위해 헌신해 주신 큰 형님 내외분께 경의를 표하고, 빈털터리 학생임에도 불구하고 공부한다는 하나의 이유만으로 맏사위로 맞아주시고 아버지 자리까지 대신해 주신 장인어른께 감사드린다.
         
2020년 11월 경북대학교 연구실에서

하혜수(河慧洙)

◇ 1961년 4월 5일 경상남도 합천 출생
◇ 경상대 졸업(1985년), 서울대 행정대학원 석사(1989년), 서울대 박사(1996년)
◇ 경기연구원 연구위원(1996년 10월∼2001년 4월)
◇ 경북대학교 행정학부 교수(2001년 4월∼현재)
◇ 한국지방행정연구원 원장(2015년 4월∼2017년 5월)
◇ 한국지방자치학회 회장(2016년), 한국행정학회 부회장(2015년), 한국정책분석평가학회 편집위원장(2010년∼2011년)
◇ 지역발전위원회 위원(2015년), 정부업무평가위원회 위원(2014년∼2017년), 사회보장위원회 위원(2015년∼2017년), 입법고시 출제 및 면접위원(2013년, 2019년, 2020년)
◇ 저서: 「협상의 미학」(2017년, 공저), 「지방자치론」(2012년, 공저) 등이 있음.

1장 지방분권이란 무엇인가
2장 지방분권의 이론적 근거
3장 지방분권의 추진성과 분석
4장 중앙-지방 관계 진단
5장 지방분권가설: 우리의 지방분권 수준은 왜 낮은가
6장 차등적 권한이양 대안
7장 자치특례를 통한 지방분권 대안
8장 지방분권형 자치체제개편 대안
9장 재정적 지방분권 대안
10장 지방의 국정참여 대안
11장 대표제하의 주민분권 대안
12장 주민총회제를 통한 주민분권