중판 2021.08.06

초판 2020. 3. 20

오랜 시간을 거쳐 모든 원고를 가다듬는 지금, 그동안 거쳐 온 모든 집필의 과정을 되돌아보지 않을 수 없다. 2017년 1월 국회예산정책처장의 소임을 마무리하던 당시, 이 책의 집필을 처음 구상하게 되었다. 지난 2년간의 임기 동안 대한민국의 재정운영 전반을 두루 접하면서 국가예산과 재정관리제도에 대한 이해를 바탕으로 그 결과물인 ‘국가채무’에 관한 입문서를 써 봐야겠다고 생각한 것이다.
그런데 막상 졸고(拙稿)치고는 너무 오래 걸렸다. 처음에는 정책현장의 경험과 이해를 바탕으로 학술 차원의 이론서가 아닌, 국가채무가 발생하는 정치경제적 맥락과 요인을 분석하는 데 집중하려 했으나 슬그머니 욕심이 나기 시작하였다. 왜냐하면 기나긴 국가재정관리의 역사적 맥락과 흐름 속에서 오늘날 현대국가가 당면한 국가채무의 현실과 문제를 이해하고픈 학문적 호기심이 슬며시 솟구쳤다. 때마침 살스먼(Richard M. Salsman)의 󰡔The Political Economy of Public Debt󰡕(2017)를 접하게 되었고, 이로부터 본서의 제3장과 제7장을 구성하는 국가채무이론에 대한 주요 논의들을 풀어낼 수 있었다.

그러나 이 과정은 생각보다 훨씬 더 지난하고 더딘 작업이 되었다. 왜냐하면 고전학파와 케인스학파의 논의를 다루는 대목은 비교적 순탄하였으나 보다 심층적이고 광범위한 공공선택론의 핵심 논의들을 일목요연하게 제시하는 것은 좀처럼 수월하지 않았기 때문이다. 설상가상으로 가장 중요한 시점에서 예기치 못한 사정들이 발생하였고, 공공기관경영평가단 업무를 수행하는 것 또한 집필활동에 전력하지 못한 배경이 되었으나 이 또한 무슨 소용인가? 이제 와서 돌아보면 그저 핑계일 따름인 것을.

무엇보다도 이 책을 쓰게 된 동기는 국회 현장에 직접 몸담으면서 국회의 예·결산과정을 통하여 재정정책의 역할과 기능이 뒤바뀌는 현실을 목도한 것에서 비롯된다. 특히 2010년 중반부터 국내 경제상황은 그리 녹록하지 않은 가운데, 2%대의 저(低)성장구조가 고착화되었고, 정부는 ‘양입제출(量入制出)’의 원칙을 포기하고 확장적 재정지출정책을 추구한다. 이로부터 우리나라에서는 재정적자가 지속적으로 발생하면서 국가채무 또한 크게 늘어나게 되었다. 특히 국가채무(D1)의 연평균 증가폭은 2000~2010년 23.8조원에서 2010~2015년에 이르러 40조원에 육박하였고, 최근 발표된 ｢2019~2023년 국가재정운용계획｣에 의하면, 2023년 기준으로 전년 대비 90조원 이상 증가하여 1,000조원을 넘는다는 전망이 제시된다.
이때 국가세입·세출 여건의 변화가 없다고 가정하면, 우리나라는 2024년 이후에는 매년 100조원 이상의 국가채무가 늘어난다는 예측이다. 비록 우리나라의 GDP 대비 일반정부 부채비율(D2)은 2017년 기준 42.5% 수준이며, 이는 일반정부 부채비율 100%를 일찌감치 넘어선 OECD 주요국보다는 나은 형편이지만, 우리나라의 일반정부 부채의 연평균 증가율(2001~2018년)은 11.1%로 OECD 회원국 가운데 가장 빠르게 증가하고 있는 국가 중 하나이다. 이러한 현상은 민간과 사회 부문의 역량이 강화되고 복잡다기한 사회문제가 끊임없이 등장하는 새로운 밀레니엄 시대임에도 불고하고, 대한민국은 여전히 1970~ 1980년대의 발전국가론에 입각한 국가주도형 경제성장모델의 성공법칙에 매몰되어, 정부에 대한 과도한 기대를 가지고 사회문제를 해결하려는 여론과 정치권의 인식에서 크게 벗어나지 못하고 있음을 반증하고 있다.
재정정책을 통하여 경제성장과 분배의 문제를 해결하겠다는 재정만능주의, 세입을 초과한 확장적 정부지출과 재정수지의 적자편향성, 정부예산을 둘러싼 예산관리부처와 사업부처의 갈등과 사업부처 간 예산경쟁, 정부예산과 국가재정을 관리, 통제할 권한을 가진 국회의 정치적 이해추구와 제한된 의사결정능력. 이 모든 것들이 더해져 대한민국의 재정환경에서 정작 이들을 관리, 운영해야 할 제도적 견제와 균형은 그 방향성과 힘을 잃고 사익을 추구하는 정치과정으로 변질되었고, 머지않아 장기침체를 유도할 수 있는 저출산·고령화라는 거대한 산과 마주하게 되었다.
이 같은 현실에서 저자는 과연 우리나라가 당면한 국가재정 여건에서 지금처럼 확장적 적자지출을 지속적으로 추구할 수 있는지, 이와 함께 당면하게 될 국가채무는 얼마나 지속가능한지를 분석하겠다는 목적을 가지고 본서를 집필하기 시작하였다. 더욱이 이 같은 의문에 흔쾌히 방향을 제시할 만한 국가채무에 대한 변변한 입문서가 없는 것 또한 중요한 집필동기가 되었다. 어쩌면 처음이라는 수식어가 될 법한 졸고의 면면은 다소 부족한 점은 있더라도 이 같은 저자의 문제의식과 바람을 소박하게나마 풀어내었기에 한편으로는 나름의 가치와 의미가 있는 작업이 된 것 같다.
이 책은 총 8장으로 구성되어 있다. 제1장은 국가채무에 대한 법적 정의와 IMF와 UN 등이 정의하고 있는 국제기준에 대한 논의를 정리하였고, 이러한 정의에 따른 우리나라의 국가채무수준을 다른 OECD 국가들과 비교·분석하였다. 제2장은 지난 200년 동안 주요 선진국의 채무수준은 어떻게 변화되었으며, 이들의 정치·경제·사회적 요인은 무엇인지, 그리고 국가별 특성은 무엇인지 제시하였다. 제3장은 국가채무에 관한 주요 이론으로서 고전학파(classical school), 케인스학파(Keynesian school), 그리고 공공선택론학파(public choice school)로 분류하여 국가부채의 발생원인과 함의, 그리고 부채의 지속가능성(sustainability)에 대한 논의들을 정리하였다. 제4장은 우리나라의 국가재정 규모를 파악하고, 정부의 12개 분야별 재정지출의 변화 추이와 가장 변화의 폭과 비중이 높은 사회복지지출 추이를 중장기적 관점에서 분석하였다.
제5장은 ｢국가재정운용계획｣을 포함한 중장기 재정운용과 관련된 제도의 실태를 점검하면서 ｢국가재정운용계획｣의 주요 개념과 지표들의 적정성 및 예측, 전망의 정확성을 논하며, 이들의 제도적 개선방안을 제시하였다. 또한 최근 논란이 일고 있는 예비타당성조사제도의 주요 이슈들도 함께 논의하였다. 제6장은 추가경정예산의 편성배경과 경제 및 재정효과에 대한 분석을 시도하였다. 제7장은 이론과 실증분석 차원에서 국가채무의 지속가능성과 최적수준을 검토하며, 이들의 개념정리를 비롯하여 국가채무의 누적이 거시경제에 미치는 영향을 분석하였다. 이와 함께 여러 기관에서 제시한 장기재정전망에 따른 우리나라의 국가채무의 지속가능성을 검토하며, 이들 논의를 발전시켰다. 마지막으로, 제8장의 결론과 정책 시사점으로 본서를 마무리하였다.
무엇보다 졸고를 마무리하는 시점에서 크게 애써 준 이들에게 감사를 전하지 않을 수 없다. 먼저 연구실 식구들이다. 석조은 박사는 본서를 두루 살피며, 부족한 부분을 메우고 세심히 원고를 다듬는 수고를 흔쾌히 감당해 주었고, 이민호 박사는 제5장부터 제8장의 내용을 거듭 검토하며, 거의 새로 쓰는 수준의 수정작업을 해 주었으며, 김정부 교수는 여러 방면에서 저자에게 큰 도움을 주었다. 그리고 권예솔, 조하나, 홍지민, 김병수, 심의영, 이우리, 송은우 학생의 도움으로 집필 작업을 잘 마칠 수 있었다. 아울러 오랜 시간 인내해 주신 박영사 안종만·안상준 대표님, 조성호 이사님과 손준호 대리님, 이강용 편집위원님, 지면을 꾸며 준 안은영 위원님에게도 감사의 말씀을 드린다.
마지막으로 가족들에게 감사의 말씀을 전한다. 편히 영면(永眠)하고 계실 아버지와 장인어른이 제일 기뻐하실 것 같고, 어머니와 장모님도 이젠 공부하며 잘 지낸다고 안심하실 것 같다. 그중에서도 그토록 여유부리며, 마냥 인생을 즐기기만 할 것 같던 아빠가 다소 고민의 흔적이 있는 책을 썼다며 무척 좋아하고 뿌듯해 할 아들 진석과 진형, 그리고 지난날 학문과 연구라는 힘든 삶의 여정에서, 이제는 선생이자 행정가라는 갈림길에서 정처 없이 헤매고만 있는 철없는 남편을 언제나 격려하고 지지해 주는 아내 묘은에게 이 책을 바친다.

2020년 3월 관악산 자락에서
저 자

김 준 기(金俊基)

학    력
∙1984~1987년 英國 London School of Economics and Political Science 經濟學학사
∙1987~1989년 美國 Harvard Kennedy School of Government 政策學석사
∙1991~1995년 美國 Harvard University 政策學박사
경    력
∙1996~1997년 Harvard University, Data Center Government and Business Program,Research Fellow
∙2003~2004년 Duke University, Political Science Department, Visiting Associate Professor강의: NGO and Governance, NGOs and Globalization
∙1997년~현재 서울대학교 행정대학원 교수
∙2010~2012년 서울대학교 국제협력본부장
∙2012~2014년 서울대학교 행정대학원 원장
∙2015~2017년 국회예산정책처장
∙2018~2019년 기획재정부 준정부기관경영평가단장
연구실적
∙1999년, 합리적 선택과 신제도주의(공저). 서울: 대영문화사
∙2004년, 세계화시대의 국가정책(공저). 서울: 박영사
∙2006년, 정책사례연구(공저). 서울: 대영문화사
∙2006년, 정부와 NGO, 서울: 박영사
∙2006년, System Transformation in Comparative Perspective(공저). Berlin: LITVerlag
∙2006년, 희망한국을 향한 성찰의 기록(공저), 정책기획위원회
∙2006년, 한국의 사회복지 네트워크의 효과성에 관한 연구, 서울대학교 출판사
∙2014년, 공기업정책론, 문우사.

01 국가채무의 정의와 변화 추이

1. 서 론 3
2. 국가채무의 정의 5
3. 국가채무의 구분 7
3.1  중앙정부 채무_9
3.2  지방정부 순채무_11
4. 국가채무 관련 재정지표 11
4.1  국가채무(D1)_13
4.2  일반정부 부채(D2)_13
4.3  공공부문 부채(D3)_14
4.4  국가재무제표상 부채_14
5. 국가채무 상세 분석 23
5.1  재정수지 추이_23
5.2  적자성 채무의 변화 추이_24
5.3  국가채무 이자비용_25
5.4  공공기관 부채_26
5.5  지방공기업 부채_29
5.6  국가보증채무_31
6. 국가채무관리 33
7. 국가채무의 국제비교 35
8. 소 결 39
참고문헌_44

02 국가채무의 역사적 변천과정

1. 서 론 49
2. 중세의 국가채무(1300~1800년) 51
3. 현대국가의 국가채무(1800~현재) 54
4. 개별 국가채무 추이 분석 68
4.1  한 국_68
4.2  영 국_71
4.3  미 국_79
4.4  일 본_85
5. 소 결 90
참고문헌_94

03 국가채무에 대한 이론적 논의

1. 고전학파와 국가채무 103
1.1  초기의 고전학파(1650~1750년)_105
1.2  미국의 연방파와 공화파의 논의(1770~1810년)_113
1.3  신고전학파(1865~현재)_116
2. 케인스학파와 국가채무 118
2.1  초기 케인스학파(1900~1936년)_120
2.2  케인스학파의 전성기(1936~1980년)_126
2.3  케인스학파의 위기와 재도약(1980~현재)_133
3. 공공선택론과 국가채무 136
3.1  초기 공공선택론(1880~1950년)_137
3.2  공공선택론의 전성기: 뷰캐넌의 등장(1958~현재)_146
3.3  공공선택론과 실증연구(1980~현재)_152
4. 소 결 173
참고문헌_175

04 재정지출과 복지지출

1. 일반정부 지출 187
2. 중앙정부 재정규모 191
2.1  총수입 및 총지출_191
2.2  분야별 재정지출_192
2.3  의무지출_198
2.4  보건․복지․고용 지출_201
2.5  사회복지지출의 장기 재정전망_204
3. 복지지출과 재정건전성 210
4. OECD 국가별 사회지출(SOCX) 규모 212
5. 소 결 216
참고문헌_220

05 재정정책과 재정제도

1. 국가재정운용계획 227
1.1  경제성장률 전망_228
1.2  재정수입 전망_233
1.3  재정지출 전망_239
1.4  재정수지_242
1.5  국가채무_246
2. 예비타당성조사제도 251
3. 소 결 258
참고문헌_261

06 재정정책과 추가경정예산

1. 역대 정부의 추가경정예산 편성 265
2. 추경예산 편성의 경제적 효과 272
2.1  추경예산 편성의 적시성_272
2.2  추경예산의 재정승수효과_273
3. 추경예산이 재정건전성에 미치는 효과 278
4. 추경예산의 국회심사과정 287
5. 소 결 295
참고문헌_297

07 국가채무의 지속가능성

1. 국가채무의 지속가능성과 최적성에 대한 논의 303
1.1  국가채무의 최적성에 대한 이론적 접근_308
1.2  국가채무의 지속가능성에 대한 이론적 접근_312
2. 국가채무와 경제성장 320
2.1  경제성장이론과 재정정책_320
2.2  국가채무가 경제성장에 미치는 영향_323
2.3  경제성장이 국가채무에 미치는 영향_327
3. 저출산․고령화와 국가재정 331
4. 장기 재정전망과 국가채무 341
4.1  경제성장률 전망_342
4.2  총수입 전망_344
4.3  총지출 전망_348
4.4  장기 재정수지 및 국가채무 전망_351
4.5  장기 재정전망 종합 비교_357
5. 소 결 359
참고문헌_363

08 재정개혁의 필요성과 방향

1. 우리나라 국가재정의 진단 371
2. 향후 재정개혁의 방향 376
2.1  세입기반의 확대_376
2.2  재정지출의 구조조정_380
2.3  재정규율의 법제화_384
2.4  국회의 재정통제권 강화_388
3. 종합적 논의 390
참고문헌_394

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